Gründe

A.

Das konkrete Normenkontrollverfahren betrifft Regelungen über die Zusatzversorgung der bei der Freien und Hansestadt Hamburg ehemals beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Alter.

I.

1. Das zunächst beamtengleiche Versorgungssystem in Hamburg wurde mit dem Gesetz zur Neuordnung des Zusatzversorgungsrechts (ZVNG) vom 2. Juli 2003 (HmbGVBl I S. 222) zum 31. Juli 2003 geschlossen (vgl. Bürgerschaftsdrucksache 17/1659, S. 8 f.). Für die bis dahin erworbenen Rentenanwartschaften wurden in §§ 29 bis 31 des Hamburgischen Zusatzversorgungsgesetzes (HmbZVG) Übergangsregelungen geschaffen (vgl. Bürgerschaftsdrucksache 20/8729, S. 1). Danach werden die bis zum 31. Juli 2003 aufgelaufenen Versorgungsansprüche als Anwartschaften wertmäßig festgestellt und als Grundruhegeld auf die neuen Konten der Versicherten übertragen. Für rentennahe Beschäftigte, die am 1. August 2003 das 55. Lebensjahr vollendet haben, gilt nach § 30 Abs. 1 HmbZVG letztlich weiter das alte Recht. Das Grundruhegeld der rentenfernen Beschäftigten, die nach dem 31. Juli 1948 geboren wurden, wird demgegenüber gemäß § 31 Abs. 2 HmbZVG nach § 18 Abs. 2 des Betriebsrentengesetzes ( BetrAVG ) mit einem festen Faktor je Beschäftigungsjahr berechnet. In § 31 Abs. 3 HmbZVG hat der Landesgesetzgeber zudem nachträglich die Möglichkeit geschaffen, in bestimmten Fällen einen Zuschlag auf das Grundruhegeld zu erhalten.

2. Der Landesgesetzgeber orientierte sich zunächst an der Ausgestaltung der zusätzlichen Altersversorgung im System der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder. Dieses war nach der dort erfolgten Umstellung vielfach Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen, da die Zusatzversorgung für rentenferne Beschäftigte nach den nun geltenden Regelungen weit geringer ausfalle als zuvor berechnet.

a) Der Bundesgerichtshof entschied am 14. November 2007 in einem Grundsatzurteil (BGHZ 174, 127 ) im Anschluss an das Bundesarbeitsgericht (BAG, Urteil vom 27. März 2007 - 3 AZR 299/06 -, Rn. 44 ff.), dass die Umstellung zwar als solche mit höherrangigem Recht vereinbar sei (vgl. BGHZ 174, 127 <135 ff. Rn. 25 ff.>), die Übergangsregelung für rentenferne Beschäftigte jedoch gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Der in § 18 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 BetrAVG vorgegebene feste Faktor von 2,25 % pro Pflichtversicherungsjahr begegne durchgreifenden Bedenken, denn er behandele insbesondere Beschäftigte mit längeren Ausbildungszeiten sachwidrig ungleich (vgl. BGHZ 174, 127 <172 ff. Rn. 128 ff.>). Desgleichen sei das zur Berechnung genutzte "Näherungsverfahren" (näher BTDrucks 14/4363, S. 9 f.) zwar grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. BGHZ 174, 127 <164 f. Rn. 102 ff.>); seine ausschließliche Anwendung könne jedoch ebenfalls gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, da auch hier Personen mit längeren Ausbildungszeiten oder längeren Fehlzeiten (etwa aufgrund von Kindererziehung) benachteiligt sein könnten; dies hätten die Tarifparteien zu überprüfen (vgl. BGHZ 174, 127 <168 ff. Rn. 116 ff.).

b) Die Tarifparteien und der Satzungsgeber ergänzten daraufhin die Berechnung der Anwartschaften in § 79 Abs. 1a Satzung der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBLS) - wie auch der Landesgesetzgeber in § 31 Abs. 3 HmbZVG - um ein zweites Berechnungsverfahren für einen Zuschlag. Auch dies beanstandete der Bundesgerichtshof mit Urteil vom 9. März 2016 (BGHZ 209, 201 ). Wer eine Tätigkeit im öffentlichen Dienst im Alter von 25 Jahren oder jünger begonnen habe oder zum Umstellungsstichtag 41 Jahre und jünger gewesen sei, sei von vornherein von diesem Zuschlag ausgeschlossen und damit die Benachteiligung nicht beseitigt (vgl. BGHZ 209, 201 <209 f. Rn. 20>).

c) Erneut wurden daraufhin die Regelungen geändert. Der zuvor in Anlehnung an § 18 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 BetrAVG statisch mit 2,25 % festgesetzte Unverfallbarkeitsfaktor wird nun linear berechnet. Er liegt für diejenigen, die bei Eintritt in den öffentlichen Dienst zwischen 21 Jahren und 25 Jahren alt waren, zwischen 2,27 % und höchstens 2,5 %. Davon würden insbesondere Versicherte mit längeren Vorbildungszeiten profitieren (vgl. Berends, ZTR 2018, S. 246 , 251 ; dazu OLG Frankfurt, Beschluss vom 29. Mai 2019 - 8 UF 104/17 -; OLG Karlsruhe, Urteil vom 30. November 2021 - 12 U 112/20 -; LG Karlsruhe, Beschlüsse vom 22. Mai 2020 - 6 O 85/19 - und vom 29. Mai 2020 - 6 O 144/19 -). Dies hat der hamburgische Gesetzgeber nicht in das Zusatzversorgungsrecht übernommen. Nach dem Landesrecht beträgt der Unverfallbarkeitsfaktor weiterhin 2,25 %.

II.

Im Ausgangsverfahren streiten die Parteien um die Höhe der Altersversorgung nach dem hamburgischen Zusatzversorgungsrecht.

1. Der 1949 geborene und damit rentenferne Kläger des Ausgangsverfahrens war von 1. März 1982 bis 31. Januar 2013 bei der Stadt angestellt. Seit Februar 2013 erhält er eine Zusatzversorgung nach dem Hamburgischen Zusatzversorgungsgesetz in Höhe von zunächst 233,28 Euro; das Grundruhegeld wurde nach § 31 Abs. 2 HmbZVG berechnet. Im Jahr 2015 wurde auf Antrag des Klägers nach § 31 Abs. 3 HmbZVG ein Zuschlag zur Anwartschaft in Höhe von monatlich 20,30 Euro ermittelt; dieser wurde nicht an den Kläger ausgezahlt, da § 31 Abs. 3 HmbZVG nach Ansicht der Stadt erst ab dem 1. November 2013 gelte und auf den Kläger daher keine Anwendung finde.

2. Der Kläger erhob im Juli 2015 Klage beim Arbeitsgericht. Ihm stehe ein Grundruhegeld zu, das in gesetzes- und verfassungskonformer Weise zu berechnen sei. Hilfsweise sei ihm der Zuschlag zu zahlen.

a) Das Arbeitsgericht beschloss aufgrund mündlicher Verhandlung am 29. März 2017, den Rechtsstreit auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorzulegen, ob § 31 Abs. 2 und Abs. 3 HmbZVG mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Diese erste Vorlage wurde mit Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 9. Mai 2018 - 1 BvL 1/17 -, juris, zurückgewiesen, denn die Darlegungsanforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG waren nicht erfüllt.

b) Das Arbeitsgericht hat am 20. November 2018 ohne mündliche Verhandlung nachberaten und nun die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob die Regelung über den Zuschlag in § 31 Abs. 3 HmbZVG in der Fassung vom 1. Oktober 2013 mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Viele rentenferne Beschäftigte würden von der Neuregelung nicht erfasst und seien daher weiter auf den verfassungswidrigen § 31 Abs. 2 HmbZVG verwiesen; deshalb sei auch § 31 Abs. 3 HmbZVG verfassungswidrig. Das Landesrecht verstoße gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG . Das könne nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung vermieden werden, denn der Wortlaut lege eindeutig fest, wie Altersruhegelder zu berechnen seien. Die Verfassungsmäßigkeit des § 31 Abs. 2 und Abs. 3 HmbZVG sei auch entscheidungserheblich.

III.

Im Verfahren wurde dem Senat und der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, dem Bundesarbeitsgericht, dem Deutschen Gewerkschaftsbund, ver.di - Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft, dem dbb beamtenbund und tarifunion, der Tarifgemeinschaft deutscher Länder und der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Dazu wurde ein Fragenkatalog zu den Erwägungen zur Gesetzesänderung, zur Zahl der betroffenen Beschäftigten und ihres Alters, zu Auswirkungen auf die Zuschläge bestimmter Beschäftigtengruppen und zu einer etwaigen Anpassung des Landesrechts an die bundesrechtliche Entwicklung übersandt. Zudem hatten die Parteien des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung.

B.

Die Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu § 31 Abs. 2 und Abs. 3 HmbZVG ist zurückzuweisen, denn sie ist unzulässig. Sie genügt nicht den besonderen Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG an ihre Begründung.

1. Das vorlegende Gericht hat den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angegeben (zu den Anforderungen BVerfGE 138, 1 <15 f. Rn. 42>; 159, 183 <205 Rn. 55> m.w.N.) und es legt nachvollziehbar dar, warum eine verfassungskonforme Auslegung der vorgelegten Regelungen nicht in Betracht kommt.

2. Das vorlegende Gericht hat sich auch mit der hier nach wie vor überaus komplexen Rechtslage (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 22. März 2000 - 1 BvR 1136/96 -, Rn. 38) befasst. Doch erschließt sich aus der zwar naheliegenden, aber im Ergebnis zu weitgehenden Bezugnahme auf zivilgerichtliche Entscheidungen nicht hinreichend, wie genau die Ungleichbehandlungen beschaffen sind, die mit den in Rede stehenden Regelungen bewirkt werden, und wie schwer sie wiegen. Auch für die Entscheidung über eine Vorlage muss aber mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG aus den Darlegungen erkennbar sein, welche nachteiligen Folgen aus welchen Gründen mit einer Regelung verbunden sind (zu den Anforderungen an eine Verfassungsbeschwerde im Betriebsrentenrecht vgl. BVerfGE 131, 66 <82 f.>). Es ist zwar nicht zu erwarten, dass das Arbeitsgericht im Rahmen einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG von sich aus ein Sachverständigengutachten einholt, um aufzuklären, wie genau sich welche Berechnungsvorgaben auf Alterssicherungsansprüche auswirken. Das arbeitsgerichtliche Urteilsverfahren unterliegt dem Beibringungsgrundsatz; eine Amtsermittlung zur Begründung der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG sehen die Prozessordnungen nicht vor. Zudem liegt es grundsätzlich nahe, sich auf höchstrichterliche Entscheidungen zu vergleichbaren tarif- und satzungsrechtlichen Regelungen zu stützen. Doch genügen die Verweise auf Leitentscheidungen des Bundesgerichtshofs zur Umstellung der Zusatzversorgung im System der Versorgungsanstalt von Bund und Ländern den Anforderungen an die Darlegung der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Regelungen hier nicht. Es wird nicht hinreichend deutlich, inwiefern sich die vom Bundesgerichtshof jeweils beurteilte Rechtslage von der Rechtslage nach den vorgelegten Normen unterscheidet und daher auch etwaige Ungleichbehandlungen unterschiedlich ausfallen. Zudem ergibt sich aus den in Bezug genommenen Entscheidungen für eine verfassungsgerichtliche Prüfung nicht hinreichend klar, inwiefern welche Betroffenen eine verfassungsrechtlich relevante Benachteiligung erleiden.

a) Die Vorlage nimmt weithin auf die zu den Alterssicherungsregelungen im System der Versorgungsanstalt von Bund und Ländern ergangenen zivilgerichtlichen Entscheidungen und insbesondere auf die Leitentscheidung des Bundesgerichtshofs aus dem Jahr 2016 (BGHZ 209, 201 ) Bezug. Doch ist nicht hinreichend klar, inwiefern diese mit den hier zu überprüfenden Regelungen übereinstimmen oder sich von diesen unterscheiden. Allein der Verweis darauf, dass der Landesgesetzgeber mit § 31 Abs. 3 HmbZVG eine Regelung in Kraft gesetzt hat, die mit § 79 Abs. 1 VBLS a.F. inhaltsgleich sei, genügt insofern nicht. Ungeklärt ist so unter anderem, wie und in welchem System Ausbildungszeiten vor und nach der Umstellung berücksichtigt werden, was für die Feststellung etwaiger Nachteile aufgrund langer Ausbildungszeiten von Bedeutung sein kann.

b) Desgleichen ist nicht hinreichend aufgeklärt, wen die Zuschlagsregelung des § 31 Abs. 3 HmbZVG tatsächlich im Vergleich mit wem begünstigt oder aber benachteiligt.

Nach der Beispielsrechnung des vorlegenden Gerichts sind Versicherte, die zum Umstellungsstichtag zwischen 42 und 49 Jahre alt waren, je nach Eintrittsalter in den öffentlichen Dienst von einem Zuschlag ausgeschlossen. Je jünger sie zum Umstellungsstichtag seien, desto höher müsse ihr Diensteintrittsalter liegen, damit der geminderte Unverfallbarkeitsfaktor den nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 BetrAVG errechneten Wert überschreite. Bei zum Stichtag 49 Jahre alten Personen sei dies erst ab einem Diensteintrittsalter von 27 Jahren der Fall, im Alter von 45 Jahren erst ab einem Diensteintrittsalter von 28 Jahren und bei 42 Jahre alten Personen erst ab dem Diensteintritt mit 31 Jahren. Damit ist aber nicht klar, ob und welche Nachteile die Zuschlagsregelung für welche Beschäftigten in welchem Umfang ausgleicht.

Das vorlegende Gericht legt zwar ausführlich dar, weshalb tragfähige Gründe dafür, dass der Gesetzgeber in § 31 Abs. 3 HmbZVG einen Schwellenwert von 7,5 gesetzt habe, bevor ein Zuschlag erlangt werden könne, nicht erkennbar seien. Doch ist auch damit nicht gesagt, wie nachteilig sich der Schwellenwert von 7,5 jeweils konkret auswirkt. Die Aussage des Bundesgerichtshofs, hier fehle der Sachverhaltsbezug und es werde ein atypischer Fall zugrunde gelegt (vgl. BGHZ 209, 201 <212 ff. Rn. 26 ff.>), zeigt nicht, wie die Nachteile beschaffen sind, auf die es ankommt.

c) Das vorlegende Gericht führt aus, die Zuschlagsregelung in § 31 Abs. 3 HmbZVG sei verfassungswidrig, weil sie viele Beschäftigte nicht erfasse, die dann auf die Berechnung ihres Grundruhegeldes nach § 31 Abs. 2 HmbZVG angewiesen seien, was sie als rentenferne im Vergleich mit rentennahen Beschäftigten benachteilige. Insofern kommt es also entscheidend darauf an, ob und in welchem Umfang eine Benachteiligung zwischen rentenfernen und rentennahen Beschäftigten vorliegt. Dies ist jedenfalls für das hier vorgelegte Landesrecht nicht hinreichend erkennbar. Der Bundesgerichtshof hat ausgeführt, dass Beschäftigte mit Hochschulausbildung, einem Meisterbrief oder einer anderen längeren Ausbildung sowie Quereinsteigende, die erst spät in den öffentlichen Dienst eingetreten sind, niemals die mit dem festen Unverfallbarkeitsfaktor vorausgesetzte Höchstbeschäftigungszeit erreichen könnten; sie müssten von vornherein überproportionale Abschläge hinnehmen (BGHZ 174, 127 <173 ff. Rn. 133 ff.>). Bemängelt werden Systembrüche und Ungerechtigkeiten (BGHZ 174, 127 <175 Rn. 139>). Doch ergibt sich daraus für das vorliegende Verfahren schon deshalb nicht hinreichend konkret, inwiefern eine geringere Zusatzrente bei geringerer Dienstzeit als überproportional nachteilig zu bewerten ist, weil die Vorlage nicht aufzeigt, dass die Situation im hier in Rede stehenden System der Zusatzversorgung der Freien und Hansestadt Hamburg in allen relevanten Elementen gleichgelagert ist.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.