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BVerwG, Beschluss vom 17.11.2016 - Aktenzeichen 6 A 3.15

DRsp Nr. 2017/1225

Beantragung der Nutzung von Unterlagen zu "sämtlichen konspirativen Linien vor, während und nach der Spiegel-Affäre" beim Bundesnachrichtendienst; Inhaltliche Begrenzung des zu nutzenden Archivgutes; Verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch der Presse

1. Das Grundrecht der Pressefreiheit verleiht einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Auskunft gegenüber Bundesbehörden in Ermangelung einer einfachgesetzlichen Regelung des Bundesgesetzgebers, soweit auf sie die Landespressegesetze wegen einer entgegenstehenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht anwendbar sind. Der durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistete Informationszugang ist jedoch auf die bei der informationspflichtigen Stelle tatsächlich vorhandenen Informationen beschränkt. Die Frage darf nicht so allgemein gehalten sein und ohne Bezug zu einem konkreten Tatsachenkomplex, dass zu ihrer Beantwortung eine Sachverhaltserforschung und Untersuchung seitens der Behörde erforderlich wird. Das Auskunftsrecht führt also nicht zu einer Informationsbeschaffungspflicht zu Lasten der Behörde. Müssen Informationen erst durch Untersuchungen generiert werden, sind sie als Gegenstand eines presserechtlichen Auskunftsanspruchs noch nicht vorhanden.2. Der unmittelbar auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gestützte verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch der Presse setzt - anders als der archivrechtliche Nutzungsanspruch nach § 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 8 S. 1 BArchG - nicht voraus, dass bei den Unterlagen, denen die begehrten Informationen zu entnehmen sind, die 30-Jahresfrist überschritten ist. Das Alter der Unterlagen wird zwar typischerweise im Rahmen der Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall zu berücksichtigen sein. Je älter die Unterlagen sind, aus denen Auskunft begehrt wird, desto geringer wird regelmäßig die Schutzbedürftigkeit sein. Der 30-Jahresfrist des § 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 8 S. 1 BArchG mag insoweit eine gewisse Orientierungsfunktion zukommen. Im Rahmen der Geltendmachung des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs der Presse handelt sich bei dieser Frist jedoch nicht um eine absolut einzuhaltende gesetzliche Vorgabe, sondern allenfalls um eine im Rahmen der Einzelfallabwägung heranzuziehende Orientierungshilfe.3. Ob der begehrten Auskunftserteilung berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit von Informationen entgegenstehen, bedarf regelmäßig einer Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall. Im Rahmen dieser Abwägung kommt eine Bewertung des Informationsinteresses der Presse grundsätzlich nicht in Betracht. Entscheidend ist vielmehr, ob dem Informationsinteresse der Presse schutzwürdige Interessen von solchem Gewicht entgegenstehen, die den presserechtlichen Auskunftsanspruch ausschließen. Dies kann vom Gericht nur anhand der vollständigen und ungeschwärzten Akten überprüft werden.4. Behörden wie der Bundesnachrichtendienst sind bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen und dürfen zum Schutz des Informanten grundsätzlich dessen Identität geheim halten. Dem Wohl des Bundes würden Nachteile bereitet, wenn diese Daten unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit an Dritte bekanntgegeben würden. In Bezug auf noch lebende Informanten gilt dies ohne zeitliche Einschränkungen. Aber auch in Bezug auf bereits verstorbene Informanten kann grundsätzlich ein Geheimhaltungsbedürfnis bestehen, das dem Informationsinteresse der Presse gegebenenfalls entgegengehalten werden kann.5. Um einen Ausschluss des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs der Presse zu rechtfertigen, muss die betreffende Person tatsächlich zur Aufgabenerledigung im Bereich der Informationsgewinnung eingesetzt worden sein. Anhand der Unterlagen muss deshalb geklärt werden, ob und in welchem Umfang die nachrichtendienstlichen Verbindungen und die Pressesonderverbindungen für den Bundesnachrichtendienst tätig geworden sind. Handelt es sich bei den Verbindungen um bereits verstorbene Informanten, die bei lange zurückliegenden, abgeschlossenen Vorgängen - wie etwa der so genannten "Spiegel-Affäre" - eingesetzt worden sind, muss ferner eine Prognose getroffen werden, ob die Offenlegung zu einer aktuellen Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung des Bundesnachrichtendienstes führt.

Tenor

Der Beklagten wird aufgegeben, dem Senat bis 17. Februar 2017 die bei dem Bundesnachrichtendienst den Signaturen 1107 und 151888 zugeordneten Unterlagen sowie - soweit anfragegegenständlich - die den Signaturen 1598, 2603, 2768, 22630, 22631, 23476, 23477, 100156, 101994,150059, 150090 und 151200 zugeordneten Unterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzulegen.

Normenkette:

BArchG § 5 Abs. 1; BArchG § 5 Abs. 6 Nr. 1-2; BArchG § 5 Abs. 8;

Gründe

I

Die Klägerin ist Herausgeberin des Nachrichtenmagazins "DER SPIEGEL".

Unter dem 31. Mai 2013 begehrte sie vom Bundesnachrichtendienst unter Berufung auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch aus Art. 5 GG u.a. Auskunft zu sämtlichen konspirativen Linien vor, während und nach der SPIEGELAffäre.

Auf das - unabhängig von dem Aktennutzungsanspruch geltend gemachte - Auskunftsbegehren teilte der Bundesnachrichtendienst der Klägerin mit Schreiben vom 14. Juli 2014 ausgehend von der in dem Parallelverfahren zum Aktenzeichen BVerwG 6 A 1.15 erwähnten Definition des Begriffes der "konspirativen Linien" mit, dass der Bundesnachrichtendienst vor, während und nach der SPIEGEL-Affäre zu zwei Personen Kontakt gehabt habe, bei denen die Möglichkeit bestehe, dass es auch zu einer konspirativen Tätigkeit gegen den SPIEGEL gekommen sei. Der Nennung der Personen als nachrichtendienstliche Verbindungen des Bundesnachrichtendienstes stünden grundsätzlich vorrangige Belange des Staatswohls in Gestalt des Informantenschutzes sowie schützenswerte Belange Dritter in Gestalt des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ) und des postmortalen Persönlichkeitsrechts (Art. 1 Abs. 1 GG ) entgegen. Auch Auskünfte zu Details der Zusammenarbeit könnten nicht gewährt werden, da sie Rückschlüsse auf die Identität der Personen zuließen.

Mit Schreiben vom 14. April 2015 präzisierte die Klägerin ihren Antrag dahingehend, dass folgende Auskünfte zu erteilen seien: 1.) Wie viele Pressesonderverbindungen des SPIEGEL-Verlages für den BND gab es vor, während und nach der SPIEGEL-Affäre und welche Personen waren das konkret? 2.) Welche Informationen wurden zwischen den einzelnen Pressesonderverbindungen und dem BND ausgetauscht? Dies gilt für beide Richtungen. 3.) Wie bewertete der BND die Informationen, die er von den einzelnen Pressesonderverbindungen des SPIEGEL erhielt? 4.) Welche Auskünfte begehrte der BND von den Pressesonderverbindungen im SPIEGEL? Also: Was wollte er von Ihnen wissen? 5.) Wurden die Pressesonderverbindungen vom Spiegel honoriert?

Mit Schreiben vom 3. August 2015 führte der Bundesnachrichtendienst aus, dass die in der Behörde tatsächlich vorhandenen Informationen nicht geeignet seien, die Fragen vollständig zu beantworten. Vielmehr bedürfte es hierzu einer eingehenden Erforschung des gesamten Themenkomplexes. Der Bundesnachrichtendienst sei weder verpflichtet, noch in der Lage, diese im Rahmen des Auskunftsanspruchs zu leisten. Da die Klägerin parallel auch einen Antrag auf Akteneinsicht gestellt habe, könne sie sich selbst ein Bild von der Aktenlage machen.

Die Klägerin hat bereits am 14. Juli 2015 Klage erhoben, mit der sie das Auskunftsbegehren weiterverfolgt. Im Verfahren hat sie ihren Klageantrag dahingehend konkretisiert, die Beklagte zu verurteilen, Auskunft zu sämtlichen sog. konspirativen Linien vor, während und nach der SPIEGEL-Affäre zu erteilen, insbesondere die entsprechenden Namen sowie Umfang, Qualität und die Motivation für eine Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst mitzuteilen, soweit diese Informationen Inhalt der Signaturen 1107, 1598, 2603, 2768, 22630, 22631, 23476, 23477, 100156, 150059, 101994, 150090, 151200 und 151888 sind.

Die Beklagte tritt der Klage entgegen. Dem Anspruch der Klägerin auf Auskunftserteilung stehe ein genereller "abwägungsfester" Ausschlussgrund entgegen, da operative Vorgänge im Bereich des Bundesnachrichtendienstes betroffen seien. Unabhängig davon sei die Auskunft wegen berechtigter schutzwürdiger Vertraulichkeitsinteressen in Form von Staatswohlgründen unter den Gesichtspunkten des Quellenschutzes, des Schutzes der Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes mit anderen Nachrichtendiensten und des Schutzes nachrichtendienstlicher Arbeitsweisen des Bundesnachrichtendienstes zu verweigern. Ein Ausschlussgrund bestehe auch wegen des Rechtes der Betroffenen sowie ihrer Familienangehörigen auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG sowie des postmortalen Persönlichkeitsschutzes der Betroffenen nach Art. 1 Abs. 1 GG . Auf den Komplex der sog. "Pressesonderverbindungen" habe sich der Antrag der Klägerin auf Auskunftserteilung zu den sog. "konspirativen Linien" nicht bezogen. Die im Bundesnachrichtendienst aktuell vorliegenden Informationen wären überdies nicht geeignet, das Auskunftsbegehren der Klägerin zu erfüllen. Eine Beantwortung der Fragen zu Anzahl, Rolle, Tätigkeit etc. der sog. "Pressesonderverbindungen" im Verhältnis des Bundesnachrichtendienstes bzw. der Vorgängerorganisation zum Spiegel-Verlag bedürfte einer eingehenden Erforschung des gesamten Themenkomplexes. Der Mangel an entsprechenden Kenntnissen sei der Auslöser für die Einsetzung einer Unabhängigen Historikerkommission gewesen, deren Arbeit noch nicht abgeschlossen sei. Die Fragen nach Umfang, Qualität und Motivation der Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst seien auf eine Informationsbeschaffung durch den Bundesnachrichtendienst gerichtet, zu der er nicht verpflichtet sei.

II

Der Beklagten ist die Vorlage der Unterlagen, die bei dem Bundesnachrichtendienst unter den im Tenor des Beschlusses bezeichneten Signaturen erfasst sind, gemäß § 86 Abs. 1 und § 99 Abs. 1 VwGO aufzugeben. Der Senat muss diese Unterlagen unter unterschiedlichen rechtlichen Gesichtspunkten prüfen, um über das Auskunftsbegehren der Klägerin entscheiden zu können. Da die Klage zulässig ist (1.), ist entscheidungserheblich, ob sich das Auskunftsbegehren auf Informationen bezieht, die beim Bundesnachrichtendienst vorhanden sind (2.) und ob der von der Klägerin begehrten Auskunftserteilung berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen entgegenstehen (3.).

1. Die auf Erteilung einer Auskunft gerichtete Klage ist in der Form der allgemeinen Leistungsklage statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 15) und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere fehlt nicht mangels vorheriger Antragstellung teilweise das Rechtsschutzbedürfnis. Dies gilt auch in Bezug auf den Komplex der sog. "Pressesonderverbindungen".

Bereits der ursprüngliche Antrag der Klägerin zielte mit der weiten Formulierung "sämtliche sog. konspirativen Linien" erkennbar darauf ab, auch Auskunft zu dem Komplex der Pressesonderverbindungen zu erlangen. Diese Einschätzung steht im Einklang mit den Erkenntnissen des Senats aus früheren Verfahren. In seinem - den Beteiligten bekannten - Beweisbeschluss in dem Verfahren BVerwG 6 A 8.14 (Rn. 18) ist der Senat davon ausgegangen, dass eine kategoriale Unterscheidung zwischen den nachrichtendienstlichen Verbindungen und den Pressesonderverbindungen nicht möglich ist; vielmehr sei anhand der Unterlagen jeweils im Einzelfall zu klären, ob und in welchem Umfang die betroffenen Personen für den Bundesnachrichtendienst tätig geworden sind. Auf den Quellenschutz könne sich die Beklagte nur berufen, wenn eine Person zur Aufgabenerledigung im Bereich der Informationsgewinnung eingesetzt worden sei. Grundlage für diese Einschätzung waren die Angaben der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung in den Verfahren BVerwG 6 A 8.14 und 6 A 10.14, wonach der Bundesnachrichtendienst die Qualifizierung der Verbindungen als nachrichtendienstliche oder als Pressesonderverbindung danach vorgenommen habe, ob sie für die Informationsgewinnung gezielt oder nicht gezielt eingesetzt worden sei. Dabei seien die Grenzen in diesem Bereich fließend gewesen mit der Folge, dass zunächst als Pressesonderverbindungen eingesetzte Personen zu nachrichtendienstlichen Verbindungen werden konnten. Eine klare Abgrenzung dieser Gruppen habe es aber nicht gegeben, sodass es an einer einheitlichen Handhabung gefehlt habe. Damals seien jedenfalls beide Gruppen wie Quellen behandelt worden. Angesichts dieser Angaben der Beklagten in den Verfahren BVerwG 6 A 8.14 und 6 A 10.14 erscheint es nicht plausibel, wenn sie im vorliegenden Verfahren die Auffassung vertritt, die Thematik der "Pressesonderverbindungen" sei von dem Begriff der "konspirativen Linien", mit dem die Klägerin ihr Auskunftsbegehren umschrieben hat, nicht erfasst. Vielmehr hat die Klägerin mit der Verwendung dieses eher weit gefassten Begriffs berechtigterweise den Versuch unternommen, den unterschiedlichen und ihr naturgemäß nicht im Einzelnen bekannten Ausgestaltungen der Kontakte zwischen dem Bundesnachrichtendienst und Mitarbeitern des SPIEGEL Rechnung zu tragen und diese möglichst umfassend in ihr Auskunftsbegehren einzubeziehen. Durch die ausdrückliche Einbeziehung der Pressesonderverbindungen im Rahmen des Klageantrags zu 2 wird der bereits vorgerichtlich gestellte Antrag daher nur präzisiert.

2. Ob die Klage begründet ist und der Klägerin der auf der Grundlage des Grundrechts der Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ) geltend gemachte Anspruch zusteht, hängt zunächst davon ab, ob sich das Auskunftsbegehren auf Informationen bezieht, die beim Bundesnachrichtendienst tatsächlich vorhanden sind und nicht erst generiert werden müssen. Dies kann nur durch Einsichtnahme in die in den Klageanträgen genannten Unterlagen geklärt werden.

Nach ständiger Rechtsprechung des Senats verleiht das Grundrecht der Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ) einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Auskunft gegenüber Bundesbehörden in Ermangelung einer einfachgesetzlichen Regelung des Bundesgesetzgebers, soweit auf sie die Landespressegesetze wegen einer entgegenstehenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht anwendbar sind (BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 [ECLI:DE:BVerwG:2016:160316U6C65.14.0] - NVwZ 2016, 1020 Rn. 13 m.w.N.). Der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Informationszugang ist jedoch auf die bei der informationspflichtigen Stelle tatsächlich vorhandenen Informationen beschränkt. Das sind diejenigen Informationen, die zum Zeitpunkt des begehrten Informationszugangs tatsächlich vorliegen. Aus der Pflicht der Behörde, die Pressetätigkeit ausschließlich durch Offenlegung bestimmter Fakten und Tatsachen aufgrund konkreter Fragen zu unterstützen, folgt eine Begrenzung des Auskunftsrechts der Presse; denn diesem Recht auf Auskunft korrespondiert die Pflicht der Behörde zur Auskunftserteilung. Die Frage darf nicht so allgemein gehalten sein und ohne Bezug zu einem konkreten Tatsachenkomplex, dass zu ihrer Beantwortung eine Sachverhaltserforschung und Untersuchung seitens der Behörde erforderlich wird. Das Auskunftsrecht führt also nicht zu einer Informationsbeschaffungspflicht zu Lasten der Behörde. Müssen Informationen erst durch Untersuchungen generiert werden, sind sie als Gegenstand eines presserechtlichen Auskunftsanspruchs noch nicht vorhanden (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 30).

Dass die von der Klägerin begehrten Informationen beim Bundesnachrichtendienst bereits vorhanden sind, ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn sie den in den Klageanträgen genannten Unterlagen entnommen werden können. Nach den Angaben der Beklagten im Parallelverfahren BVerwG 6 A 1.15 sind von den in den Klageanträgen genannten Unterlagen jedenfalls diejenigen der Signaturen 2603, 23476, 23477, 100156 und 101994 anfragegegenständlich zu der Thematik "konspirative Linien im BND". Sie sind demnach auch für das im vorliegenden Verfahren geltend gemachte Auskunftsbegehren von Bedeutung. Ferner hat die Beklagte in Bezug auf die Signaturen 1598, 2768, 150059, 151200 und 150090 im Parallelverfahren mitgeteilt, dass diese im Rahmen des Antrags auf Akteneinsicht zu "Pressesonderverbindungen" anfragegegenständlich seien. Im Hinblick auf diese Angaben ist es zumindest nicht unwahrscheinlich, dass den genannten Unterlagen Informationen nicht nur zu den Namen der "konspirativen Linien", sondern auch über den Umfang, die Qualität und die Motivation für eine Zusammenarbeit der betreffenden Personen mit dem Bundesnachrichtendienst zu entnehmen sind. Abschließend klären lässt sich dies jedoch nur durch Einsichtnahme in die vollständigen und ungeschwärzten Unterlagen.

Gleiches gilt im Ergebnis auch hinsichtlich der Signaturen 1107, 22630, 22631 und 151888, zu denen sich die Beklagte noch nicht abschließend geäußert hat. Es bestehen jedenfalls gewichtige Anhaltspunkte, dass auch diese Signaturen Informationen enthalten, die von dem Auskunftsbegehren der Klägerin erfasst werden. Diesen Anhaltspunkten muss der Senat durch Einsichtnahme in die vollständigen und ungeschwärzten Unterlagen nachgehen. Hinsichtlich der Signatur 151888 hat die Klägerin im Parallelverfahren BVerwG 6 A 1.15 geltend gemacht, dass diese - wie sich aus dem geschwärzten Prüfbericht vom 10. Februar 2014 ergebe - Kontakte des Bundesnachrichtendienstes zu (ehemaligen) SPIEGEL-Journalisten belege und daher zum Themenkomplex Pressesonderverbindungen anfragegegenständlich sei. Dies erscheint plausibel, da es in dem Prüfbericht ausdrücklich heißt: "In der Sachakte, die zu Pressekontakten der Pressestelle zu Journalisten, hier [geschwärzt] angelegt wurde, wird der Kontakt zu [geschwärzt] erwähnt". Die Signaturen 1107, 22630 und 22631 hat die Klägerin dem Werk "Geheimdienstkrieg in Deutschland - Die Konfrontation von DDR-Staatssicherheit und Organisation Gehlen 1953" der Autoren Heidenreich, Münkel und Stadelmann-Wenz entnommen, das Anfang Oktober 2016 als Ergebnis der Tätigkeit der vom Bundesnachrichtendienst eingesetzten Unabhängigen Historikerkommission erschienen ist. Auf Seite 346 des genannten Werks wird unter Bezugnahme auf die Signatur 1107 über den Inhalt einer Besprechung zwischen dem späteren BND-Präsidenten Worgitzky und dem Chefredakteur des SPIEGEL, Augstein, im November 1953 im Zusammenhang mit einer geplanten kritischen Veröffentlichung berichtet. Darüber hinaus wird dort unter Bezugnahme auf "BND-Archiv, 22631" ausgeführt, dass der Autor des kritischen Artikels, Hans Lindemann, "über Informationen aus erster Hand verfügte, die er dem Berliner SPIEGEL-Büro anbot". Dasselbe Dokument wird auf Seite 347 als Beleg dafür zitiert, dass ein "vorgesehener Artikel über Gehlen und Fall Geyer durch Übereinkunft zwischen der Org. und Augstein nicht veröffentlicht" worden sei, dass man in Pullach hierüber "sichtlich erleichtert" gewesen sei, dass die abgewendete öffentliche Blamage "auch dem parallelen Einsatz des V-Mannes Hans Georg Schulz in der Westberliner SPIEGEL-Dependance zu verdanken" gewesen sei, dass Kurt Blauhorn, ein Berliner Vertreter des Blattes, als "der Org. gegenüber freundlich und bejahend eingestellt" gewesen sei, was als möglicher Verdienst "unseres V-5477" gewertet worden sei, und dass ein "in besonders gehässiger Weise gegen die Arbeitsweise der Org." gerichteter Artikel "von Quelle", d.h. durch Hans Georg Schulz, habe "gestoppt" werden können. Es drängt sich auf, dass die beschriebenen Vorgänge und insbesondere der erwähnte V-Mann Hans Georg Schulz auf weitere "konspirative Linien" zwischen der Organisation Gehlen und dem SPIEGEL hindeuten. Dass diese Unterlagen, die der vom Bundesnachrichtendienst eingesetzten Unabhängigen Historikerkommission vorgelegen haben, auch beim Bundesnachrichtendienst im Sinne der Senatsrechtsprechung "vorhanden" sind, kann entgegen der Auffassung der Beklagten nicht ernstlich bezweifelt werden. Es erscheint auch zumindest möglich, dass darin weitergehende Informationen auch zu den von der Klägerin aufgeworfenen Fragen zu Umfang, Qualität und Motivation der Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst enthalten sind.

Da sie auf den Inhalt der genannten Dokumente und damit auf ein relativ überschaubares Datenmaterial beschränkt werden, sind die im Klageantrag zu 1 formulierten Fragen der Klägerin folglich nicht auf eine unzulässige Informationsbeschaffung durch die Beklagte gerichtet. Gleiches gilt für die im Klageantrag zu 2 gestellten Fragen, wie viele Pressesonderverbindungen des SPIEGEL-Verlages es für den Bundesnachrichtendienst vor, während und nach der SPIEGEL-Affäre gegeben hat und welche Personen das konkret waren, welche Informationen zwischen den einzelnen Pressesonderverbindungen und dem Bundesnachrichtendienst ausgetauscht wurden, wie der Bundesnachrichtendienst die Informationen, die er von den einzelnen Pressesonderverbindungen des SPIEGEL erhielt, bewertet hat, welche Auskünfte der Bundesnachrichtendienst von den Pressesonderverbindungen im SPIEGEL begehrt hat und ob die Pressesonderverbindungen beim SPIEGEL vom Bundesnachrichtendienst honoriert wurden.

Dass die Klägerin den Auskunftsanspruch auch auf die Signaturen 2603 und 101994 erstreckt hat, die nach den Angaben der Beklagten keine Unterlagen enthalten, die älter als 30 Jahre sind, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Denn der unmittelbar auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gestützte verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch der Presse setzt - anders als der archivrechtliche Nutzungsanspruch nach § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 BArchG - nicht voraus, dass bei den Unterlagen, denen die begehrten Informationen zu entnehmen sind, die 30-Jahresfrist überschritten ist. Ebenso wie die Informationsfreiheitsgesetze (IFG, UIG , VIG ) begründet das Bundesarchivgesetz Informationszugangsansprüche, die nicht grundrechtlich fundiert sind. In der Rechtsprechung des Senats ist in diesem Zusammenhang geklärt, dass die Entscheidung des Gesetzgebers, zugunsten bestimmter Vertraulichkeitsinteressen den informationsfreiheitsrechtlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz oder nach bereichsspezifischen Gesetzen auszuschließen, nicht besagt, dass es verfassungskonform wäre, diesen Interessen auch Vorrang vor dem Informationsinteresse der Presse einzuräumen. Ob ein solcher Vorrang zulässig wäre, bedarf vielmehr der eigenständigen Prüfung anhand der Maßgabe der Sicherung einer effektiven funktionsgemäßen Betätigung der Presse (BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:250315U6C12.14.0] - BVerwGE 151, 348 Rn. 29). Entsprechendes muss für die archivrechtlichen Benutzungsfristen gelten. Im vorliegenden Fall ist daher ein verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch der Klägerin auch bei solchen Unterlagen nicht von vornherein ausgeschlossen, bei denen die 30-Jahresfrist des § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 BArchG noch nicht abgelaufen ist. Das Alter der Unterlagen wird zwar typischerweise im Rahmen der Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall (vgl. hierzu unten zu 3.) zu berücksichtigen sein. Je älter die Unterlagen sind, aus denen Auskunft begehrt wird, desto geringer wird regelmäßig die Schutzbedürftigkeit sein. Der 30-Jahresfrist des § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 BArchG mag insoweit auch eine gewisse Orientierungsfunktion zukommen. Im Rahmen der Geltendmachung des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs der Presse handelt sich bei dieser Frist jedoch nicht um eine absolut einzuhaltende gesetzliche Vorgabe, sondern allenfalls um eine im Rahmen der Einzelfallabwägung heranzuziehende Orientierungshilfe. Gleiches gilt im Übrigen auch in Bezug auf die Benutzungsfrist für personenbezogenes Archivgut nach § 5 Abs. 2 BArchG. Ob den genannten Unterlagen die von der Klägerin begehrten Informationen zu entnehmen sind, kann jedoch ebenfalls nur durch Einsichtnahme in die vollständigen und ungeschwärzten Unterlagen geklärt werden.

3. Soweit den im Tenor genannten Unterlagen die Namen der "konspirativen Linien" sowie Informationen über den Umfang, die Qualität und die Motivation für eine Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst zu entnehmen sind, kann schließlich ebenfalls nur durch Einsichtnahme in die Unterlagen geklärt werden, ob der von der Klägerin begehrten Auskunftserteilung entsprechend der Rechtsprechung des Senats (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 29 und vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 - BVerwGE 151, 348 Rn. 24) berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit von Informationen entgegenstehen. Hierbei bedarf es regelmäßig einer Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall (BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 - NVwZ 2016, 1020 Rn. 16 f., vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. Juli 2015 - 1 BvR 1452/13 - NVwZ 2016, 50 Rn. 12). Im Rahmen dieser Abwägung kommt eine Bewertung des Informationsinteresses der Presse grundsätzlich nicht in Betracht. Entscheidend ist vielmehr, ob dem Informationsinteresse der Presse schutzwürdige Interessen von solchem Gewicht entgegenstehen, die den presserechtlichen Auskunftsanspruch ausschließen (BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 - NVwZ 2016, 1020 Rn. 16 f.). Dies lässt sich nur anhand der vollständigen und ungeschwärzten Akten überprüfen. Denn allein auf der Grundlage der Angaben der Beklagten im Klageverfahren kann der Senat weder zu dem Ergebnis gelangen, dass hinsichtlich bestimmter Unterlagen schutzwürdige Interessen von solchem Gewicht vorliegen, dass sie den presserechtlichen Auskunftsanspruch ausschließen, noch dass das Gegenteil der Fall ist.

a) Die Beklagte hält dem Informationsinteresse der Presse vor allem den Quellenschutz entgegen. Die Erteilung von Auskünften, die aus Gründen der zugesagten Vertraulichkeit gegenüber Quellen schutzbedürftig seien, ließe eine erhebliche Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit des Bundesnachrichtendienstes und damit des Staatswohls befürchten.

Dass sich die Beklagte unter dem Gesichtspunkt des Quellenschutzes auf die Sicherstellung der Aufgabenerfüllung zum Wohl des Staates als Verweigerungsgrund sowohl für die nachrichtendienstlichen Verbindungen als auch die Pressesonderverbindungen berufen kann, steht grundsätzlich außer Zweifel. Behörden wie der Bundesnachrichtendienst sind bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen und dürfen zum Schutz des Informanten grundsätzlich dessen Identität geheim halten. Dem Wohl des Bundes würden Nachteile bereitet, wenn diese Daten unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit an Dritte bekanntgegeben würden. In Bezug auf noch lebende Informanten gilt dies ohne zeitliche Einschränkungen. Denn der Bruch einer zugesagten lebenslangen Vertraulichkeit gegenüber Informanten wäre generell geeignet, die Aufgabenwahrnehmung des Bundesnachrichtendienstes zu beeinträchtigen, indem die künftige Anwerbung von Informanten erschwert würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE, 136, 345 Rn. 17). Aber auch in Bezug auf bereits verstorbene Informanten kann grundsätzlich ein Geheimhaltungsbedürfnis bestehen, das dem Informationsinteresse der Presse gegebenenfalls entgegengehalten werden kann.

Eine Einschränkung des Quellenschutzes folgt im konkreten Fall auch noch nicht ohne weiteres daraus, dass in der bereits erwähnten Publikation der Unabhängigen Historikerkommission ("Geheimdienstkrieg in Deutschland" der Autoren Heidenreich, Münkel und Stadelmann-Wenz) wörtlich aus Unterlagen des BND-Archivs zitiert wird. Dies hat nur zur Folge, dass die in der Publikation konkret offengelegten Daten - wie z.B. der Klarname des in Verbindung zum SPIEGEL stehenden V-Mannes Hans Georg Schulz - nicht mehr geheimhaltungsbedürftig sind. Die Nutzung der Unterlagen durch die Unabhängige Historikerkommission lässt hingegen nicht die Schutzbedürftigkeit anderer darin möglicherweise enthaltener Informationen entfallen. Der Bundesnachrichtendienst hat die Kommission zur Erforschung seiner eigenen Geschichte eingesetzt, ihre Mitglieder einer Sicherheitsüberprüfung unterzogen und sie zur Verschwiegenheit verpflichtet. Die Kommissionsmitglieder hatten sich ihrerseits verpflichtet, ihre Manuskripte durch den Bundesnachrichtendienst mit Blick auf heute noch relevante Sicherheitsbelange überprüfen und freigeben zu lassen. Soweit die Klägerin geltend macht, der Bundesnachrichtendienst habe den Kreis der Kenntnishabenden unumkehrbar auf Dritte erstreckt und den absoluten Quellenschutz damit durchbrochen, verkennt sie diese besondere Stellung der Kommissionsmitglieder.

Allerdings reicht die bloße Geltendmachung des Quellenschutzes auch nach Auffassung des Senats nicht aus. Um einen Ausschluss des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs der Presse zu rechtfertigen, muss die betreffende Person tatsächlich zur Aufgabenerledigung im Bereich der Informationsgewinnung eingesetzt worden sein. Anhand der Unterlagen muss daher geklärt werden, ob und in welchem Umfang die nachrichtendienstlichen Verbindungen und die Pressesonderverbindungen für den Bundesnachrichtendienst tätig geworden sind. Handelt es sich bei den Verbindungen um bereits verstorbene Informanten, die bei lange zurückliegenden, abgeschlossenen Vorgängen - wie hier der sog. "Spiegel-Affäre" - eingesetzt worden sind, muss ferner eine Prognose getroffen werden, ob die Offenlegung zu einer aktuellen Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung der Beklagten führt. Denn ob die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe durch die Preisgabe der Identität des Dritten ernstlich gefährdet oder erheblich erschwert würde, lässt sich bei lange zurückliegenden Vorgängen nicht losgelöst von den Umständen des Einzelfalles beantworten. Vielmehr bedarf es hierzu der Feststellung, dass auch in Ansehung der verstrichenen Zeit nach Abschluss des operativen Vorgangs eine Nennung des Informanten die öffentliche Aufgabe noch ernstlich gefährden oder erheblich erschweren würde. Die Einsichtnahme in die im Tenor genannten Unterlagen ist nach alledem erforderlich, um anhand der Klarnamen - etwa mittels einer Melderegisterabfrage - klären zu können, ob die als Informanten des Bundesnachrichtendienstes eingesetzten Personen bereits verstorben sind und bejahendenfalls ob und in welchem Umfang die fraglichen Personen als nachrichtendienstliche Verbindungen oder Pressesonderverbindungen für den Bundesnachrichtendienst tätig geworden sind und ob auch in Ansehung der inzwischen verstrichenen Zeit nach Abschluss der operativen Vorgänge eine Nennung der Informanten und die Offenlegung von Informationen zu Umfang, Qualität und Motivation ihrer Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst die Erfüllung des gesetzlichen Auftrags des Bundesnachrichtendienstes aus § 1 Abs. 2 BNDG und damit die öffentliche Aufgabe noch ernstlich gefährden oder erheblich erschweren würde.

b) Bei einem Teil der Unterlagen macht die Beklagte zusätzlich zum Quellenschutz geltend, die Einsichtnahme wäre geeignet, nach wie vor schützenswerte nachrichtendienstliche Arbeitsweisen zu offenbaren.

Entgegen der Auffassung der Beklagten handelt es sich insoweit nicht deshalb um einen generell "abwägungsfesten" Ausschlussgrund für die Auskunftserteilung, weil die in den Klageanträgen genannten Unterlagen operative Vorgänge im Bereich des Bundesnachrichtendienstes betreffen. Zwar ist der Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des Senats unter besonderen Umständen berechtigt, einzelne behördliche Funktionsbereiche von Auskunftspflichten auszunehmen (BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 - BVerwGE 151, 348 Rn. 30). Auch ohne gesetzliche Regelung ist bei Vorliegen solcher Umstände von einem "abwägungsfesten" Ausschlussgrund auszugehen. Derartige besondere Umstände bestehen insbesondere für operative Vorgänge im Bereich des Bundesnachrichtendienstes, nämlich die Beschaffung und Auswertung von Informationen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung. Der Gesetzgeber darf deshalb für diesen behördlichen Funktionsbereich Auskünfte an die Presse generell ausschließen, ohne insoweit eine einzelfallbezogene Abwägung mit gegenläufigen Informationsinteressen der Presse vorsehen zu müssen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 [ECLI:DE:BVerwG:2015:200715B6VR1.15.0] - Buchholz 402.71 BNDG Nr. 5). Dieser Grundsatz bedarf jedoch im Hinblick auf die Sicherung einer effektiven funktionsgemäßen Betätigung der Presse (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 27 und vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 - BVerwGE 151, 348 Rn. 29) einer Einschränkung in zeitlicher Hinsicht.

Abgesehen von dem Schutz noch lebender Quellen (vgl. oben zu a) führt daher auch die drohende Offenlegung operativer Vorgänge im Bereich des Bundesnachrichtendienstes nicht ohne weiteres zu einem Ausschluss des verfassungsunmittelbaren Presseauskunftsanspruchs, sondern nur dann, wenn sich hieraus Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. November 2015 - 20 F 7.15 [ECLI:DE:BVerwG:2015:301115B20F7.15.0] - [...] Rn. 20 m.w.N.). Bei abgeschlossenen Vorgängen, die - wie hier - bereits mehrere Jahrzehnte zurückliegen, dürfte diese Voraussetzung regelmäßig nicht erfüllt sein. Ob die streitgegenständlichen Unterlagen operative Vorgänge betreffen, bei denen noch die Möglichkeit von Rückschlüssen auf die heutige nachrichtendienstliche Arbeitsweise und Aufklärungsarbeit besteht, muss durch Einsichtnahme in die vollständigen und ungeschwärzten Unterlagen geklärt werden. Nichts anderes gilt für das Vorbringen der Beklagten, dass eine Offenlegung von nachrichtendienstlichen Kooperationen die vertrauensvolle Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes mit anderen Nachrichtendiensten beeinträchtigen könnte. Jedenfalls bei - wie hier - lange zurückliegenden Vorgängen kann nicht ohne weiteres angenommen werden, dass ein hinreichender Bezug zu einer aktuell noch bestehenden Kooperation mit anderen Nachrichtendiensten besteht. Auch dies lässt sich ohne Einsichtnahme in die anfragegegenständlichen Unterlagen nicht abschließend klären.

c) Soweit die Beklagte dem geltend gemachten Auskunftsanspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG das Recht aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG auf informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Personen sowie ihrer Familienangehörigen entgegenhält, muss zunächst ebenfalls geklärt werden, ob die fraglichen Personen noch leben. Denn der postmortale Persönlichkeitsschutz bereits verstorbener Betroffener kann nicht als Ausschlussgrund für die Auskunftserteilung anerkannt werden. Die Schutzwirkungen des verfassungsrechtlichen postmortalen Persönlichkeitsrechts sind nicht identisch mit denen, die sich aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG für den Schutz lebender Personen ergeben. Der postmortale Persönlichkeitsschutz erfasst zum einen postmortal den allgemeinen Achtungsanspruch, der dem Menschen kraft seines Personseins zusteht und den Verstorbenen insbesondere davor bewahrt, herabgewürdigt oder erniedrigt zu werden. Zum anderen erstreckt sich der postmortale Persönlichkeitsschutz auf den sittlichen, personalen und sozialen Geltungswert, den die Person durch ihre eigene Lebensleistung erworben hat, und schützt vor einer "Verfälschung" des Lebensbildes. Beide Ausprägungen des postmortalen Persönlichkeitsschutzes werden nicht durch die Offenlegung wahrer Tatsachen berührt, da hiermit weder eine herabwürdigende oder erniedrigende oder vergleichbare Behandlung noch eine Verfälschung des Lebensbildes verbunden ist.

Auch soweit der von der Klägerin auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begehrten Auskunftserteilung grundsätzlich das Recht auf informationelle Selbstbestimmung noch lebender Personen aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG entgegenhalten werden kann, reicht die bloße Geltendmachung durch die Beklagte nicht aus. Denn der Schutz persönlicher Daten greift nicht unterschiedslos, sondern nur soweit, als diese Daten tatsächlich (noch) schutzwürdig sind (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 22). Daran fehlt es namentlich dann, wenn es sich um Personen der Zeitgeschichte handelt, die in den Unterlagen nur in ohnehin bereits bekannten Zusammenhängen angeführt werden, oder wenn es sich um persönliche Daten handelt, die in allgemein zugänglichen Quellen erwähnt worden sind, und diese Quellen, etwa Zeitungsberichte oder sonstige Publikationen, in den Unterlagen lediglich wiedergeben sind, ohne dass dadurch weiterführende Rückschlüsse ermöglicht werden. Einem überwiegenden Interesse Dritter am Schutz dieser Daten ist durch ihre Schwärzung hinreichend Rechnung getragen. Ob dem verfassungsrechtlich fundierten Informationsinteresse der Presse im vorliegenden Einzelfall das Recht auf informationelle Selbstbestimmung noch lebender Personen entgegengehalten werden kann, lässt sich folglich ebenfalls nicht ohne Einsichtnahme in die Unterlagen, auf die sich das Auskunftsbegehren bezieht, klären.

BVerwG - Beschluss vom 17.11.2016 (6 A 3.15) - DRsp Nr. 2017/1225

2016