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BVerwG, Urteil vom 20.09.2018 - Aktenzeichen 2 C 11.18

DRsp Nr. 2019/794

Wirksamkeit des Übertritts eines Beamten aus dem Dienst der beklagten Bundesagentur für Arbeit in den eines Landkreises; Vorliegen der rechtlichen Anforderungen an einen Dienstherrnwechsel; Übertritt von Arbeitnehmern der Bundesagentur für Arbeit in den Dienst eines kommunalen Trägers

1. Art. 91e GG als verfassungsrechtliche Grundlage der §§ 6a bis 6c SGB II ist nicht verfassungswidrig. Auch begegnen das Gesetzgebungsverfahren und die Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz durch den Bund keinen rechtlichen Bedenken.2. Die Bestimmungen der §§ 6a, 6b und 6c SGB II verletzen nicht das Grundgesetz . Die Vorschriften über den Übertritt als Beamter kraft Gesetzes verstoßen nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG oder Art. 3 Abs. 1 GG . Auch Art. 12 GG ist nicht verletzt.

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 12. November 2013 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Normenkette:

GG Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 ; GG Art. 91e ; SGB II § 6a Abs. 2 S. 3; SGB II § 6b; SGB II § 6c;

Gründe

I

Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit des Übertritts der Klägerin als Beamtin aus dem Dienst der beklagten Bundesagentur für Arbeit in den des beigeladenen Landkreises.

Die 1957 geborene Klägerin stand als Verwaltungsamtfrau (Besoldungsgruppe A 11 BBesO ) im Dienst der beklagten Bundesagentur für Arbeit und war seit dem 1. Januar 2007 bei der Agentur für Arbeit H. als Arbeitsvermittlerin im Bereich Grundsicherung für Arbeitsuchende tätig. Ihre Tätigkeit bezog sich auf den Bereich des Landkreises S. Aus diesem Landkreis und dem Landkreis M., einem zugelassenen kommunalen Träger der Grundsicherung, bildete der Gesetzgeber den beigeladenen Landkreis S. Dieser wurde ab dem 1. Januar 2011 für seinen gesamten Gebietsbestand zugelassener kommunaler Träger für die Grundsicherung für Arbeitsuchende.

Mit Bescheid vom 27. Oktober 2010 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass nach dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende ihr Beamtenverhältnis mit der Beklagten mit Ablauf des 31. Dezember 2010 ende und ab 1. Januar 2011 beim Beigeladenen fortgesetzt werde. Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 29. Dezember 2010 zurück. Mit weiterem Bescheid vom 24. November 2010 übernahm der Beigeladene die Klägerin mit Wirkung vom 1. Januar 2011 unter Fortführung des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit in seinen Dienst, übertrug ihr das Amt einer Kreisamtfrau, wies sie gleichzeitig in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 LBesO LSA ein und übertrug ihr mit Wirkung vom 1. Januar 2011 die Aufgaben eines bestimmten Dienstpostens.

Die auf die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 27. Oktober 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. Dezember 2010 gerichtete Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Im zweitinstanzlichen Verfahren hat die Klägerin den Klageantrag in eine Feststellungsklage nebst Anfechtung des Widerspruchsbescheids abgeändert. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Der Beigeladene sei anstelle der Beklagten im Rahmen seiner örtlichen Zuständigkeit Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Die Klägerin habe am 31. Dezember 2010 bereits seit mehr als 24 Monaten Aufgaben der Beklagten als Träger der Grundsicherung im Gebiet des Beigeladenen wahrgenommen. Damit sei sie zum Zeitpunkt der erweiterten Zulassung des Beigeladenen zum 1. Januar 2011 kraft Gesetzes in den Dienst des Beigeladenen übergetreten. Die den gesetzlichen Übertritt regelnden Vorschriften seien verfassungsgemäß. Selbst wenn die Vorschriften zur Alimentation der übergetretenen Beamten mangels Gesetzgebungskompetenz des Bundes verfassungswidrig sein sollten, hätte dies nicht zugleich die Gesamtnichtigkeit der übrigen Regelungen über den Übertritt der Klägerin kraft Gesetzes zur Folge. Der Grundsatz der Normerhaltung gebiete es, die Nichtigerklärung eines Gesetzes auf dessen verfassungswidrigen Teil zu beschränken. Ein Verstoß gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums sei nicht gegeben. Auch erfolge der Übertritt der Klägerin als Beamtin lediglich in einem Umfang, der wegen der Aufgabenerfüllung unumgänglich sei. Die Vorschrift begegne im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit keinen Bedenken.

Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 12. November 2013 und des Verwaltungsgerichts Halle vom 12. Dezember 2012 sowie den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 29. Dezember 2010 aufzuheben und festzustellen, dass die Klägerin nicht zum 1. Januar 2011 in den Dienst des Beigeladenen übergetreten ist.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Im Anschluss an die mündliche Verhandlung vom 26. Februar 2015 - BVerwG 2 C 2.14 - hat der Senat das Verfahren bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über den Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 26. September 2013 - 8 AZR 775/12 (A) -, der von einem Verstoß der für den Übertritt von Arbeitnehmern der Bundesagentur kraft Gesetzes maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit ausgeht, ausgesetzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2015 - 2 C 1.14 - Buchholz 11 Art. 91e GG Nr. 1). Mit Beschluss vom 21. März 2018 - 1 BvL 1/14 - (NZA 2018, 959 ) hat das Bundesverfassungsgericht die Vorlage des Bundesarbeitsgerichts verworfen.

II

Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht nicht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ).

Die Klage auf Feststellung, dass die Klägerin nicht zum 1. Januar 2011 in den Dienst des Beigeladenen übergetreten ist, ist unbegründet. Die für den Übertritt der Klägerin in den Dienst des Beigeladenen zum 1. Januar 2011 maßgeblichen Bestimmungen der §§ 6a, 6b und 6c SGB II in der Fassung des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 3. August 2010 (BGBl. I S. 1112 ) verletzen nicht das Grundgesetz (BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2015 - 2 C 1.14 - Buchholz 11 Art. 91e GG Nr. 1 Rn. 7 ff.). Der Beigeladene ist nach § 6a Abs. 7 Satz 1 SGB II zugelassener kommunaler Träger. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und deshalb nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sind die Voraussetzungen des § 6c Abs. 1 SGB II für den Übertritt der Klägerin in den Dienst des Beigeladenen kraft Gesetzes zum 1. Januar 2011 erfüllt.

Art. 91e GG als verfassungsrechtliche Grundlage der §§ 6a bis 6c SGB II ist selbst nicht verfassungswidrig (1.). Auch begegnen das Gesetzgebungsverfahren (2.) und die Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz durch den Bund (3.) keinen rechtlichen Bedenken. Die Vorschriften über den Übertritt der Klägerin als Beamtin kraft Gesetzes in den Dienst des Beigeladenen verstoßen auch nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG (4.) oder Art. 3 Abs. 1 GG (5.). Auch Art. 12 GG ist nicht verletzt (6.).

1. Verfassungsrechtliche Grundlage der Bestimmungen für den Übertritt der Klägerin in den Dienst des Beigeladenen kraft Gesetzes zum 1. Januar 2011 ist Art. 91e GG , der durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 91e ) vom 21. Juli 2010 (BGBl. I S. 944 ) in das Grundgesetz eingefügt worden ist. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 - (BVerfGE 137, 108 Rn. 80 bis 84) verletzt die Vorschrift wegen der dort geregelten Mischverwaltung Art. 79 Abs. 3 GG nicht und ist deshalb kein verfassungswidriges Verfassungsrecht. Weder aus dem Demokratie- noch aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes lässt sich ein absolutes Verbot einer Mischverwaltung ableiten, wie sie der Gesetzgeber für den Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende als Ausnahme vorgesehen hat.

2. Das Gesetzgebungsverfahren unterliegt entgegen dem Vorbringen der Klägerin keinen verfassungsrechtlichen Zweifeln. Die beiden genannten Gesetze beruhen auf Gesetzentwürfen der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP. Das Grundgesetz regelt in Art. 76 Abs. 1 GG lediglich, wer berechtigt ist, beim Bundestag Gesetzesvorlagen einzubringen. Das Zustandekommen dieser Vorlagen wird durch das Grundgesetz dagegen nicht bestimmt. Gesetzesvorlagen können aus der Mitte des Bundestages durch eine Gruppe von Abgeordneten oder auch von sämtlichen Fraktionen des Bundestages als Ergebnis eines politischen Kompromisses eingebracht werden.

3. Im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes begegnet die gesetzliche Regelung keinen rechtlichen Bedenken.

a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Grundsicherung für Arbeitsuchende als solche ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG . Der Bund hat auch die Kompetenz, den Übertritt der Beamten in den Dienst des kommunalen Trägers kraft Gesetzes nach § 6c Abs. 1 SGB II zu regeln.

Als Beamtin der Bundesagentur für Arbeit war die Klägerin ursprünglich Bundesbeamtin (§ 387 Abs. 1 Satz 2 SGB III ). Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG besitzt der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts. Dementsprechend besitzt der Bund auch die Kompetenz, die rechtlichen Folgen des Übertritts der Beamten der Beklagten kraft Gesetzes zu regeln, die nach dem Übertritt - mittelbare - Landesbeamte sind. Dies gilt insbesondere für die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses mit dem kommunalen Träger (§ 6c Abs. 3 Satz 1 SGB II ), für die schriftliche Bestätigung des aufnehmenden Trägers hinsichtlich der Fortsetzung des Beamtenverhältnisses (§ 6c Abs. 3 Satz 4 SGB II ) sowie für die aus § 6c Abs. 4 Satz 1, 2 und 8 SGB II folgenden Ansprüche der übergetretenen Beamten, wie etwa den Anspruch auf Übertragung eines gleich zu bewertenden Amtes.

Hinsichtlich der Festlegung der Anzahl möglicher kommunaler Träger auf 25 Prozent der zum 31. Dezember 2010 bestehenden Aufgabenträger (§ 6a Abs. 2 Satz 4 SGB II ) und der Regelung der Finanzkontrolle gegenüber den zugelassenen kommunalen Trägern durch den Bund (§ 6b Abs. 4 SGB II ) ergibt sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 91e Abs. 3 GG , der bewusst weit gefasst wurde und dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung einen großen Spielraum lässt (BVerfG, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 - BVerfGE 137, 108 Rn. 120, 142 und 153).

b) Zwar hat das Bundesverfassungsgericht die Vorschrift des § 6a Abs. 2 Satz 3 SGB II , wonach der Antrag eines weiteren kommunalen Trägers auf Zulassung in seinen dafür zuständigen Vertretungskörperschaften einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder bedarf, für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt. Es handele sich insoweit um eine Materie des Kommunalverfassungsrechts, für die der Bund nicht die Gesetzgebungskompetenz besitze (BVerfG, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 - BVerfGE 137, 108 Rn. 131 ff.).

Nach dem Grundsatz der Normerhaltung beschränkt sich die Verfassungswidrigkeit aber auf die Regelung des § 6a Abs. 2 Satz 3 SGB II und erfasst nicht auch die hier entscheidungserheblichen Vorschriften über den Übertritt der Beamten der Bundesagentur in den Dienst des kommunalen Trägers kraft Gesetzes zum 1. Januar 2011 (§ 6c Abs. 1 und 3 SGB II ). Die Vorschrift des § 6a Abs. 2 Satz 3 SGB II bildet mit den weiteren Bestimmungen des Gesetzes keine untrennbare Einheit, die lediglich um den Preis von Sinnverlust, Rechtfertigungswegfall oder Verfälschung der gesetzgeberischen Intention in ihre Bestandteile zerlegt werden könnte (BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2012 - 2 BvL 16/09 - NVwZ-RR 2011, 387 Rn. 29).

c) Der Bund besitzt auch die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der ruhegehaltfähigen Ausgleichszulage nach § 6c Abs. 4 Satz 3 bis 7 SGB II . Sie folgt, wenn nicht bereits aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG oder aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG , jedenfalls aus einer (Annex-)Kompetenz kraft Sachzusammenhangs.

aa) Die Ausgleichszulage ist sowohl bei der Übertragung eines gleich zu bewertenden Amtes (§ 6c Abs. 4 Satz 1 SGB II ) als auch bei der im Ausnahmefall zulässigen Übertragung eines anderen Amtes mit geringerem Grundgehalt (§ 6c Abs. 4 Satz 2 SGB II ) zu gewähren. Dabei sieht das Gesetz die Zulage für beide Konstellationen des Dienstherrnwechsels kraft Gesetzes vor. Denn die Zulage gilt nicht nur für den Fall, dass ein Beamter der Bundesagentur - und damit ein Bundesbeamter (§ 387 Abs. 1 Satz 2 SGB III ) - kraft Gesetzes in den Dienst des kommunalen Trägers übertritt, sondern auch für die Fallgestaltung, dass die Trägerschaft eines kommunalen Trägers nach § 6a SGB II mit der Folge endet, dass diejenigen Beamten, die am Tag vor der Beendigung der Trägerschaft des kommunalen Trägers die Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende durchgeführt haben, zum Zeitpunkt der Beendigung der Trägerschaft in den Dienst der Bundesagentur übertreten (§ 6c Abs. 2 SGB II ). Für die zuletzt genannte Konstellation ergibt sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung der Ausgleichszulage ohne Weiteres aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG . Denn die betroffenen Beamten sind nach dem Übertritt kraft Gesetzes Bundesbeamte.

bb) Art. 91e Abs. 3 GG kann allerdings nicht zur Begründung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung der Ausgleichszulage für den Fall des Übertritts des Beamten der Bundesagentur in den Dienst des kommunalen Trägers herangezogen werden. Diese Bestimmung ermächtigt den Bundesgesetzgeber, Art und Weise des Vollzugs der in materiell-rechtlicher Hinsicht unter die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG fallenden Grundsicherung für Arbeitsuchende zu regeln. Art. 91e Abs. 3 GG ändert aber nichts an der Verteilung der Sachgesetzgebungszuständigkeiten durch die Art. 70 ff. GG (BVerfG, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 - BVerfGE 137, 108 Rn. 122 f. und 144). Da es sich bei der Ausgleichszulage um einen Gegenstand des öffentlichen Dienstrechts handelt, sind insoweit die Vorschriften der Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG maßgeblich.

cc) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung der Zulage beim Übertritt eines Bundesbeamten in den Dienst des kommunalen Trägers kraft Gesetzes kann möglicherweise schon unmittelbar aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG abgeleitet werden.

Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG besitzt der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen. Dabei wird der Begriff "Rechtsverhältnisse" allgemein weit ausgelegt und umfasst auch die Nachwirkungen eines beendeten Dienstverhältnisses zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten (Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz , Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 86; Uhle, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz , Stand Januar 2018, Art. 73 Rn. 182).

Das früher zwischen der Beklagten und der Klägerin bestehende Dienstverhältnis ist durch den Übertritt der Klägerin in den Dienst des Beigeladenen kraft Gesetzes zum 1. Januar 2011 beendet worden. Die nach § 6c Abs. 4 Satz 3 bis 7 SGB II wegen der geringeren Höhe der Dienstbezüge zu zahlende Ausgleichszulage dient dazu, die aus dem bisherigen zur Bundesagentur für Arbeit bestehenden Dienstverhältnis folgende Rechtsstellung der betroffenen Beamten möglichst zu wahren (vgl. hierzu unter 4.). Damit ist die Ausgleichszulage eine Folgewirkung eines kraft Gesetzes beendeten Dienstverhältnisses zwischen den betroffenen Beamten und der Bundesagentur für Arbeit.

dd) Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG besitzt der Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung. Zur Materie "Statusrechte und -pflichten" zählt auch die Regelung von Abordnungen und Versetzungen der Beamten zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern (Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, BT-Drs. 16/813 S. 14). Bei diesen dienstherrnübergreifenden Versetzungen ist die Ausgleichszulage ein Bestandteil der Versetzungsregelung, weil damit dem Grundsatz der größtmöglichen Wahrung der Rechtsstellung der Beamten Rechnung getragen werden kann (vgl. hierzu unter 4.).

ee) Werden demgegenüber die Regelungen in Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG und Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG dahingehend ausgelegt, dass damit dem Bund jegliche besoldungsrechtliche Regelung in Bezug auf Beamte der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts - und damit auch eine der Abfederung einer Versetzung zu einem anderen Dienstherrn dienende Vorschrift - untersagt ist, so ergibt sich die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes jedenfalls aus einer Kompetenz kraft Sachzusammenhangs.

Eine solche Kompetenz kann nur dann anerkannt werden, wenn der Bund von einer ihm ausdrücklich eingeräumten Kompetenz nicht ohne Zugriff auf eine den Ländern zustehende Materie sinnvoll Gebrauch machen kann. Diese Befugnis stützt und ergänzt eine zugewiesene Zuständigkeit des Bundes dann, wenn die entsprechende Materie verständiger Weise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also das Übergreifen unerlässliche Voraussetzung für die Regelung der zugewiesenen Materie ist (BVerfG, Urteile vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306, 2314/96, 1108, 1109, 1110/97 - BVerfGE 98, 265 <299>, vom 24. Oktober 2002 - 2 BvF 1/01 - BVerfGE 106, 62 <114 f.> und vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 - BVerfGE 137, 108 Rn. 145). Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf die Ausgleichszulage erfüllt.

Mit der Einfügung von Art. 91e GG und der Verabschiedung des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende wollte der Gesetzgeber sicherstellen, dass die Aufgabe der Grundsicherung für Arbeitsuchende weiterhin im Regelfall durch die Agenturen für Arbeit und die Kommunen gemeinsam wahrgenommen wird. Zugleich sollte Kommunen die Möglichkeit erhalten bleiben, diese Aufgabe anstelle einer gemeinsamen Einrichtung allein wahrzunehmen (Art. 91e Abs. 2 GG ). Diese Ausgestaltung der Zuständigkeiten im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist gerade Sache des Gesetzgebers, der damit zugleich das Gemeinwohl bestimmt (BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2015 - 2 C 1.14 - Buchholz 11 Art. 91e GG Nr. 1 Rn. 30 f.; a.A. BAG, Beschluss vom 26. September 2013 - 8 AZR 775/12 (A) - ZTR 2014, 163 Rn. 37 ff.).

Da der kommunale Träger auf personelle Kontinuität und auf die Erfahrungen sowie die Fachkompetenz der Beschäftigten der Bundesagentur angewiesen ist, sieht das Gesetz nach dem Grundsatz "Personal folgt Aufgabe" den Übergang derjenigen Beschäftigten vor, die über eine hinreichende Berufserfahrung verfügen (Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP, BT-Drs. 17/1555 S. 19). Für den Übertritt kraft Gesetzes zum einen von der Bundesagentur in den Dienst des kommunalen Trägers und zum anderen zurück in den Dienst der Bundesagentur im Falle der Beendigung der Trägerschaft des kommunalen Trägers ist der Gedanke der Wahrung des Besitzstandes der hiervon betroffenen Beamten maßgeblich (Begründung des Gesetzentwurfs a.a.O. S. 20). Dies gilt zum einen für das dem übergetretenen Beamten zu übertragene Amt (§ 6c Abs. 4 Satz 1 und 8 SGB II ) und zum anderen für die Dienstbezüge. Ausgehend von seiner für die Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende bestimmten Konzeption konnte der Gesetzgeber von der ihm zustehenden Gesetzgebungskompetenz nur dann sinnvoll Gebrauch machen, wenn er zur Wahrung des Besitzstandes der Beamten zugleich die Ausgleichszulage für den Übertritt des Beamten in den Dienst des kommunalen Trägers regelte.

4. Die gesetzliche Regelung des Übertritts der Klägerin in den Dienst des Beigeladenen kraft Gesetzes verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG .

a) Ein hergebrachter Grundsatz des Inhalts, dass Beamte auf Lebenszeit einem neuen Dienstherrn nicht gegen ihren Willen zugewiesen werden dürfen, besteht nicht. Ein solcher hat sich im traditionsbildenden Zeitraum nicht herausgebildet. Zwischen 1918 und 1932 wurden eine Reihe von gesetzlichen Regelungen eingeführt, die Beamte bei Umbildungen oder Änderungen der Aufgaben dienstherrnfähiger Körperschaften verpflichteten, in den Dienst eines anderen Dienstherrn zu treten (BVerfG, Beschluss vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 172 <187 f.>; BVerwG, Urteil vom 26. November 2009 - 2 C 15.08 - BVerwGE 135, 286 Rn. 14).

b) Die gesetzliche Regelung genügt auch dem Gebot der größtmöglichen Wahrung der Rechtsstellung der betroffenen Beamten.

Ohne Einverständnis des betroffenen Beamten kann der Gesetzgeber einen Dienstherrnwechsel nur vorsehen, wenn sich die Notwendigkeit hierzu aus der Umbildung von Körperschaften oder einer Änderung der Aufgabenverteilung dienstherrnfähiger Körperschaften ergibt (BVerfG, Beschluss vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 172 <187 f.>; BVerwG, Urteil vom 26. November 2009 - 2 C 15.08 - BVerwGE 135, 286 Rn. 14). Der unfreiwillige Dienstherrnwechsel steht unter dem Grundsatz, dass die beamtenrechtliche Rechtsstellung im Rahmen des Möglichen gewahrt bleiben muss und nur insoweit verändert und beeinträchtigt werden darf, als dies wegen der Umbildung und deren Folgen unumgänglich ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 2. April 1981 - 2 C 35.78 - BVerwGE 62, 129 <132> m.w.N., vom 28. April 2011 - 2 C 27.10 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 5 Rn. 30 und vom 30. Januar 2014 - 2 C 27.12 - ZBR 2014, 202 Rn. 17). Diese Vorgaben hat der Gesetzgeber hier eingehalten.

Die Notwendigkeit des Dienstherrnwechsels ergibt sich hier daraus, dass nach dem Grundsatz "Personal folgt Aufgabe" das sachkundige Personal von der Bundesagentur in den Dienst des zugelassenen Trägers übertreten soll, das dieser zur sachgerechten Erfüllung der Aufgabe der Grundsicherung für Arbeitsuchende unmittelbar nach seiner Zulassung benötigt. Das Gesetz setzt deshalb in § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II eine vorherige Tätigkeit von mindestens 24 Monaten im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende voraus. Benötigt der zugelassene kommunale Träger bestimmte Beamte nicht zur Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende, so darf er diese nach § 6c Abs. 1 Satz 3 bis 5 SGB II wieder der Beklagten zur Verfügung stellen.

Ausgehend vom Gebot der größtmöglichen Wahrung seiner Rechtsstellung dürfte dem Beamten insoweit ein Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des dem kommunalen Träger eröffneten Ermessens zukommen. Endet die Trägerschaft des zugelassenen kommunalen Trägers nach § 6a Abs. 6 SGB II , so treten nach § 6c Abs. 2 SGB II die Beamten, die am Tag vor der Beendigung der Trägerschaft Aufgaben der Grundsicherung anstelle der Beklagten durchgeführt haben, zum Zeitpunkt der Beendigung der Trägerschaft kraft Gesetzes in den Dienst der Bundesagentur über.

Die Rechtsstellung der betroffenen Beamten wird umfänglich gewahrt. Hinsichtlich des Statusamtes gibt § 6c Abs. 4 Satz 1 SGB II den Grundsatz vor, dass in den Fällen des Übertritts kraft Gesetzes ein gleich zu bewertendes Amt übertragen werden soll, das dem bisherigen Amt nach Bedeutung und Inhalt ohne Berücksichtigung von Dienststellung und Dienstalter entspricht. Die Übertragung eines anderen Amtes mit geringerem Grundgehalt sieht das Gesetz nur im Ausnahmefall vor. Die Beamten dürfen neben der neuen Amtsbezeichnung die des früheren Amtes ("a.D.") führen (§ 6c Abs. 4 Satz 8 SGB II ). Zwar haftet der Bund nicht für die Verbindlichkeiten des kommunalen Trägers gegenüber den in dessen Dienst eingetretenen (bisherigen Bundes-)Beamten. Die übergetretenen Beamten sind aber in finanzieller Hinsicht insoweit geschützt, als der Bund nunmehr nach § 46 Abs. 3 Satz 1 SGB II 84,8 Prozent der Aufwendungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende einschließlich der Verwaltungskosten trägt, zu denen auch die Kosten des eingesetzten Personals zählen.

Nach § 6c Abs. 4 Satz 3 bis 7 SGB II wird der Besitzstand der übergetretenen Beamten hinsichtlich ihrer Dienstbezüge sowohl im Falle der Übertragung eines gleich zu bewertenden Amtes als auch in den Fällen der Übertragung eines anderen Amtes mit geringerem Grundgehalt gewahrt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es für Beamte in Bezug auf einmal erreichte Dienstbezüge keinen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhaltung des erlangten Besitzstandes gibt (BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039, 1045/75 - BVerfGE 44, 249 <263>; Kammerbeschluss vom 15. Juli 1999 - 2 BvR 544/97 - juris Rn. 3 m.w.N.).

5. Die Regelungen verstoßen auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG .

a) Eine Ungleichbehandlung - insbesondere in Bezug auf die Höhe ihrer Dienstbezüge - gegenüber der Gruppe der Bundesbeamten kann die Klägerin nicht geltend machen. Denn die Klägerin ist infolge des zulässigen Dienstherrnwechsels nicht mehr Beamtin der Bundesagentur für Arbeit und damit Bundesbeamtin (§ 387 Abs. 1 Satz 2 SGB III ), sondern steht im Dienst des Beigeladenen. Damit ist für sie grundsätzlich das Recht des Landes Sachsen-Anhalt maßgeblich.

b) Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, dass die Bezüge der Klägerin unter Umständen über Jahre hinweg nicht erhöht werden (so aber Schweiger, ZBR 2012, 17 <23>). Denn dies ist eine Folge der hinsichtlich ihrer Höhe verfassungsrechtlich nicht gebotenen, hier besitzstandswahrend ausgestalteten Zulage nach § 6c Abs. 4 Satz 3 bis 7 SGB II . Diese ist zu zahlen, wenn die Dienstbezüge beim aufnehmenden kommunalen Träger geringer sind als die Bezüge nach Maßgabe des Besoldungsrechts des Bundes. Ist dieses Niveau erreicht, profitieren auch die übergetretenen bisherigen Bundesbeamten von der regelmäßigen Erhöhung der Dienstbezüge durch das für sie dann maßgebliche Landesrecht. In der Zwischenzeit hat die Klägerin höhere Dienstbezüge als diejenigen Beamten des Beigeladenen des Statusamtes Besoldungsgruppe A 11 LBesO LSA erhalten, die bereits vor dem 1. Januar 2011 in dessen Dienst standen und nicht von der Beklagten übergetreten sind.

c) Unbegründet ist auch das Vorbringen der Klägerin, für den Unterschied zwischen der Rechtsstellung eines Beamten der Bundesagentur für Arbeit bei einer gemeinsamen Einrichtung nach §§ 44b und 44g SGB II und der eines bisherigen Beamten der Bundesagentur für Arbeit in den Fällen der alleinigen Erledigung der Aufgabe durch einen zugelassenen kommunalen Träger fehle ein sachlicher Grund.

Auf der Basis der dem Gesetzgeber obliegenden Entscheidung über die Organisation im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende ergibt sich der rechtfertigende Grund für die unterschiedliche Behandlung von bisherigen Beamten der Bundesagentur für Arbeit unmittelbar aus dem Wesen der beiden vom Gesetzgeber geregelten Varianten.

Bei einer gemeinsamen Einrichtung werden die Aufgaben von Beamten und Arbeitnehmern wahrgenommen, die durch die Träger der gemeinsamen Einrichtung zugewiesen werden. Mit der Zuweisung werden die Stellen zur Bewirtschaftung übertragen, doch bleibt die Entscheidung über die Ausgestaltung des Stellenplans bei den beiden Trägern (§ 44k SGB II ). Nach § 44g Abs. 4 Satz 1 SGB II bleiben bestehende Arbeitsverhältnisse mit den Trägern der gemeinsamen Einrichtung auch bei einer Zuweisung der Stellen an diese unberührt. Demgegenüber erledigt der zugelassene kommunale Träger die Aufgabe ohne Mitwirkung der Bundesagentur für Arbeit. Zur Erledigung dieser Aufgaben soll ihm aber auch das sachkundige Personal der Bundesagentur für Arbeit zur Verfügung stehen, das seit mindestens 24 Monaten mit dem Aufgabenbereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende betraut war. Dieses Personal wird in der besonderen Einrichtung beschäftigt, die der kommunale Träger zur Erfüllung der Aufgaben nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch zu schaffen und zu unterhalten hat (§ 6a Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 5 SGB II ). Um dem zugelassenen kommunalen Träger ab dem ersten Tag seiner alleinigen Zuständigkeit die Erfüllung der Aufgabe auch zu ermöglichen, muss das bisherige Personal der Bundesagentur für Arbeit zu diesem Zeitpunkt in seinen Dienst übertreten.

d) Die Klägerin macht ferner geltend, für die unterschiedlichen rechtlichen Anforderungen an einen Dienstherrnwechsel nach § 6c Abs. 4 SGB II einerseits und § 28 Abs. 2 BBG andererseits fehle es an einem sachlich rechtfertigenden Grund. § 28 Abs. 2 BBG erfordere bei einer Versetzung ohne Zustimmung des Beamten, dass das Amt beim anderen Dienstherrn mit mindestens demselben Endgrundgehalt verbunden sei wie das bisherige Amt. Demgegenüber sehe § 6c Abs. 4 SGB II ausdrücklich die Möglichkeit vor, dass sich die Dienstbezüge infolge des Dienstherrnwechsels kraft Gesetzes reduzieren. Aber auch insoweit ist das Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt.

Zum einen ist der Unterschied im Ergebnis relativ geringfügig. Im Falle des § 6c SGB II muss der Beamte den Dienstherrnwechsel zwar auch dann hinnehmen, wenn sich die auszugleichenden Dienstbezüge infolge des Wechsels verringern. Die Ausgleichszulage nach § 6c Abs. 4 Satz 3 SGB II führt aber in finanzieller Hinsicht grundsätzlich zu der mit § 28 Abs. 2 BBG vergleichbaren Rechtslage, dass der Beamte bezogen auf den Zeitpunkt des Übertritts keinen finanziellen Verlust erleidet. Zudem ist die Regelung nach § 6c Abs. 4 Satz 3 SGB II insoweit günstiger als die Regelung des § 28 Abs. 2 BBG , als bei der Ausgleichszulage auch eine Sonderzahlung berücksichtigt wird.

Zum anderen steht dem Bundesgesetzgeber bei der Organisation der Aufgabe der Grundsicherung für Arbeitsuchende aufgrund von Art. 91e Abs. 3 GG ein großer Spielraum zu (BVerfG, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 - BVerfGE 137, 108 Rn. 142). Im Hinblick auf die Bedeutung der Aufgabe hat sich der Gesetzgeber in Nutzung dieses Gestaltungsspielraums zulässigerweise dazu entschlossen, Beamte der Bundesagentur für Arbeit ohne ihre Zustimmung unter gegenüber § 28 Abs. 2 BBG geringfügig veränderten Bedingungen in den Dienst eines anderen Dienstherrn zu überführen. Denn der Gesetzgeber musste sicherstellen, dass der zugelassene kommunale Träger, dem die Aufgabe des Vollzugs des Sozialgesetzbuches Zweites Buch in alleiniger Verantwortung übertragen worden ist, unmittelbar mit Übergang der alleinigen Zuständigkeit über das erforderliche sachkundige Personal verfügt. Insoweit kommen in erster Linie solche Beamte der Bundesagentur für Arbeit in Betracht, die infolge einer längerfristigen Tätigkeit in diesem Bereich (24 Monate) über die erforderliche Erfahrung verfügen.

6. Auch Art. 12 GG ist durch § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II nicht verletzt.

Die Vorschriften über den Übertritt von Beamten und Arbeitnehmern der Beklagten kraft Gesetzes in den Dienst des zugelassenen kommunalen Trägers bilden nach ihrem Wortlaut, ihrem Zweck und der erkennbaren Intention des Gesetzgebers eine untrennbare Einheit, die lediglich um den Preis von Sinnverlust, Rechtfertigungswegfall oder Verfälschung der gesetzgeberischen Intention aufgelöst werden könnte.

Ein Verstoß der gesetzlichen Vorschriften über den Übertritt von Arbeitnehmern der Bundesagentur für Arbeit in den Dienst eines zugelassenen kommunalen Trägers gegen Art. 12 GG , der wegen des vom Gesetzgeber geschaffenen engen Zusammenhangs mit den Regelungen über den Übertritt von Beamten der Bundesagentur auch zu deren Verfassungswidrigkeit führte, ist nicht festzustellen. Die Überleitung eines Arbeitsverhältnisses eines Arbeitnehmers der Beklagten auf einen zugelassenen kommunalen Träger beeinträchtigt das Grundrecht des Arbeitnehmers aus Art. 12 Abs. 1 GG wegen der weitgehenden Ansprüche des Arbeitnehmers aus § 6c Abs. 3 und 5 SGB II nicht unzumutbar (BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2015 - 2 C 1.14 - Buchholz 11 Art. 91e GG Nr. 1 Rn. 30 f.; a.A. BAG, Beschluss vom 26. September 2013 - 8 AZR 775/12 (A) - ZTR 2014, 163 Rn. 37 ff.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 sowie § 162 Abs. 3 VwGO . Der Beigeladene hat im Revisionsverfahren keinen Antrag gestellt und nichts zur Sache vorgetragen. Da er sich damit nicht dem Risiko der Kostenauferlegung ausgesetzt hat, entspricht es nicht der Billigkeit, seine außergerichtlichen Kosten der unterliegenden Klägerin aufzuerlegen.

Beschluss:

Beschluss vom 20. September 2018

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG auf 5 000 € festgesetzt.

Verkündet am 20. September 2018

Vorinstanz: OVG Sachsen-Anhalt, vom 12.11.2013 - Vorinstanzaktenzeichen 1 L 13/13

BVerwG - Urteil vom 20.09.2018 (2 C 11.18) - DRsp Nr. 2019/794

2018