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BVerfG - Entscheidung vom 11.06.2008

2 BvR 2062/07

Normen:
LBG Schleswig-Holstein § 81 Abs. 2 § 82 Abs. 3 S. 4
GG Art. 5 Abs. 1 S. 1 Art. 19 Abs. 4 Art. 103 Abs. 1

Fundstellen:
AfP 2008, 374
DVBl 2008, 1056
NVwZ-RR 2008, 657

BVerfG, Beschluss vom 11.06.2008 - Aktenzeichen 2 BvR 2062/07

DRsp Nr. 2008/18716

Verfassungsmäßigkeit der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Untersagung einer Nebentätigkeit

1. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet nicht schlechthin die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen im Verwaltungsprozess unkt vielmehr kann es mit Blick auf überwiegende öffentliche Belange geboten sein, den Rechtsschutzanspruch des Einzelnen einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen in die Wege zu leiten.2. Die Versagung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs eines Beamten der Staatsanwaltschaft gegen die Untersagung der Veröffentlichung einer Dokumentation über den Tod des ehemaligen Ministerpräsidenten Uwe Barschel bis zum Abschluss eines gerichtlichen Verfahrens über die Erteilung einer Nebentätigkeitsgenehmigung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Normenkette:

LBG Schleswig-Holstein § 81 Abs. 2 § 82 Abs. 3 S. 4 ; GG Art. 5 Abs. 1 S. 1 Art. 19 Abs. 4 Art. 103 Abs. 1 ;

Gründe:

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Untersagung einer Nebentätigkeit.

I. 1. Der Beschwerdeführer ist Leitender Oberstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft L., die das Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts des Mordes an dem ehemaligen Ministerpräsidenten Uwe Barschel führte. Das Ermittlungsverfahren wurde am 2. Juni 1998 eingestellt. In der dazu vom Beschwerdeführer verfassten Presseerklärung hieß es, nach wie vor lägen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für ein Kapitalverbrechen vor. Daneben bleibe die Möglichkeit offen, es könne sich um eine Selbsttötung gehandelt haben. Die Staatsanwaltschaft L. stellte den Ablauf der Ermittlungen in einem Gesamtbericht dar, den der Justizminister - mit einigen Schwärzungen - der Öffentlichkeit übergab.

2. Der Beschwerdeführer beabsichtigt, ein Buch über den Tod Uwe Barschels, über den Ablauf der Ermittlungen und über seine persönlichen Erlebnisse und Erfahrungen im Zusammenhang mit diesem Verfahren zu veröffentlichen. Das Buch sollte zum 20jährigen Todestag Barschels am 11. Oktober 2007 erscheinen. Der Generalstaatsanwalt untersagte dem Beschwerdeführer diese Nebentätigkeit und bat ihn, seine Kenntnisse über das Barschel-Verfahren als Dokumentation in der Schriftenreihe des Generalstaatsanwalts zu veröffentlichen. Der gegen die Untersagung gerichtete Widerspruch wurde zurückgewiesen und gleichzeitig die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet. Über die Klage des Beschwerdeführers gegen die Untersagung der Nebentätigkeit wurde noch nicht entschieden.

3. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage wurde vom Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 9. Juli 2007 zurückgewiesen. Da sich die Klage des Beschwerdeführers weder als offensichtlich begründet noch als evident unbegründet erweise, habe eine Vollzugsfolgenabwägung stattzufinden. Dabei seien die den Beschwerdeführer treffenden Nachteile für den Fall, dass es beim Sofortvollzug der Untersagungsverfügung bleibe und seine Klage später Erfolg habe, eher gering, da sie sich auf ein späteres Erscheinen des Buches und die Minderung künftiger Absatzchancen beschränkten. Im umgekehrten Fall würden dagegen durch die Veröffentlichung des Buches vollendete Tatsachen geschaffen. Nach Erscheinen des Buches, in dem der Beschwerdeführer die These eines Mordes an Barschel vertrete, sei der Beschwerdeführer gehindert, die ihm im Zusammenhang mit dem Barschel-Verfahren obliegenden Dienstaufgaben künftig wahrzunehmen. Mit der Veröffentlichung könne zumindest in der Öffentlichkeit der Eindruck einer Befangenheit entstehen. Falls beispielsweise im Zuge neuer Ermittlungen ein konkret Beschuldigter in Erscheinung trete, wäre es nicht vermittelbar, den Beschwerdeführer weiter seine Dienstpflichten wahrnehmen zu lassen. Außerdem hätte eine Veröffentlichung des Buches eine erhebliche Beeinträchtigung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Justizbehörden zur Folge. Es führte in der Öffentlichkeit zumindest zu nachhaltigen Irritationen, wenn der Beschwerdeführer einerseits in seiner Funktion als Leitender Oberstaatsanwalt die offizielle Sichtweise seiner Behörde zu dem Verfahren der Öffentlichkeit darstelle und andererseits mit der Chance auf privaten Gewinn außerhalb des dienstlichen Rahmens eine der offiziellen Meinung seiner Behörde nicht entsprechende einseitige Mord-These vertrete. Damit entstünde der nicht korrigierbare Eindruck, dass der Beschwerdeführer als Behördenleiter die amtliche Bewertung des Vorgangs durch seine Behörde nicht teile, wodurch die Glaubwürdigkeit der Staatsanwaltschaft insgesamt massiv beeinträchtigt und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Justiz tiefgreifend erschüttert werden könne.

4. Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht wies die dagegen gerichtete Beschwerde mit Beschluss vom 16. August 2007 zurück. Aus dem Beschwerdevorbringen ergebe sich nicht, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht ein überwiegendes öffentliches Interesse am sofortigen Vollzug der Untersagungsbescheide angenommen habe. Im Übrigen verhalte sich die Generalstaatsanwaltschaft auch nicht widersprüchlich, wenn sie einerseits die Buchveröffentlichung untersage, andererseits den Beschwerdeführer jedoch anweise, seine Position in der eigenen Schriftenreihe darzustellen. Es mache einen qualitativen Unterschied, ob der Beschwerdeführer als Privatperson ein eher subjektiv geprägtes Buch über das Verfahren veröffentliche oder in dienstlicher Eigenschaft seine Sichtweise im Rahmen einer offiziellen umfangreichen Dokumentation darlege, in der verschiedene Beiträge die unterschiedlichen Wertungen zur "Mord-Selbstmord-These" ausführten.

Eine Anhörungsrüge wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 28. August 2007 zurück.

5. Der Antrag des Beschwerdeführers an das Bundesverfassungsgericht auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wurde von der 1. Kammer des Zweiten Senats mit Beschluss vom 4. September 2007 - 2 BvQ 35/07 - abgelehnt.

II. Mit der fristgerecht erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG .

Art. 19 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG sei verletzt, da die Gerichte die Erfolgaussichten der Klage im Eilrechtsschutzverfahren nicht intensiv genug geprüft hätten. Die Gerichte hätten die Beantwortung von Rechtsfragen zur Auslegung der Nebentätigkeitsvorschriften in § 81 Abs. 2 und § 82 Abs. 3 Satz 4 Beamtengesetz für das Land Schleswig-Holstein ( LBG ) dem Hauptsacheverfahren überlassen, statt sie bereits im Eilverfahren zu klären, was im Sinne effektiven Rechtsschutzes möglich und erforderlich gewesen wäre. Das Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit erfordere es, als Voraussetzung für die Untersagung einer Nebentätigkeit nach § 82 Abs. 3 Satz 4 LBG Feststellungen zur Verletzung dienstlicher Pflichten zu treffen, statt auf die rein abstrakte Gefahr von Interessenkollisionen hinzuweisen. Dieses Grundrecht sei aber bei der Auslegung vom Verwaltungsgericht nicht erörtert worden. Die Meinungsäußerungsfreiheit stehe auch einer Auslegung von § 82 Abs. 3 Satz 4 LBG entgegen, bei der der Katalog des § 81 Abs. 2 LBG ergänzend herangezogen werde. Auch die Ausführungen zur Interessenabwägung genügten nicht den Anforderungen an effektiven Rechtsschutz. Es sei nicht ersichtlich, woraus sich die Besorgnis der Befangenheit ergeben solle. Außerdem seien fälschlich finanzielle Motive anstelle der Meinungsäußerungsfreiheit und des öffentlichen Interesses an der Veröffentlichung in den Vordergrund gestellt worden.

Art. 103 Abs. 1 GG sei verletzt, da das Oberverwaltungsgericht in seinen Beschlüssen nicht auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Erfolgaussicht der Hauptsacheklage eingegangen sei. Es fehle eine materielle Auseinandersetzung mit dem Vortrag des Beschwerdeführers. Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur Erschütterung des Vertrauens in die Integrität der Staatsanwaltschaft und zur Einschränkung der Arbeitsfähigkeit durch Meinungsverschiedenheiten in der Behörde seien nicht nachvollziehbar.

III. Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde, der keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, ist auch nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 [24 ff.]; 96, 245 [248]).

1. Die angegriffenen Entscheidungen stehen mit den aus der Rechtsschutzgarantie folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen in Einklang.

a) Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle im Falle möglicher Verletzungen eigener Rechte durch die öffentliche Gewalt (vgl. BVerfGE 93, 1 [13]; 113, 273 [310]). Wirksamer Rechtsschutz bedeutet auch Rechtsschutz in angemessener Zeit. Daraus folgt, dass gerichtlicher Rechtsschutz namentlich in Eilverfahren soweit wie möglich der Schaffung solcher vollendeter Tatsachen zuvorzukommen hat, die dann, wenn sich eine Maßnahme bei endgültiger richterlicher Prüfung als rechtswidrig erweist, nicht mehr rückgängig gemacht werden können (vgl. BVerfGE 37, 150 [153]; 65, 1 [70]; 93, 1 [13]). Hierin liegt die verfassungsrechtliche Bedeutung des in § 80 VwGO geregelten Suspensiveffektes verwaltungsprozessualer Rechtsbehelfe, ohne den der Rechtsschutz wegen der notwendigen Verfahrensdauer häufig hinfällig würde (vgl. BVerfGE 51, 268 [284]). Die Auslegung und Anwendung dieser einfachrechtlichen Vorschrift ist jedoch Sache der Fachgerichte und der Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht weitgehend entzogen (vgl. BVerfGE 79, 69 [74]; 99, 145 [160]).

Art. 19 Abs. 4 GG gebietet allerdings nicht schlechthin die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen im Verwaltungsprozess. Vielmehr kann es mit Blick auf überwiegende öffentliche Belange geboten sein, den Rechtsschutzanspruch des Einzelnen einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen in die Wege zu leiten (vgl. BVerfGE 35, 382 [402]; 51, 268 [284]; 65, 1 [70 f.]; 69, 220 [228]). Es ist deshalb grundsätzlich mit Art. 19 Abs. 4 GG zu vereinbaren, wenn Fachgerichte in einem Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO die Rechtmäßigkeit der zugrundeliegenden Verfügung nur einer summarischen Prüfung unterziehen und bei offenem Ergebnis dieser Prüfung die Entscheidung auf der Grundlage einer Interessenabwägung treffen (vgl. BVerfGE 69, 315 [363]).

b) Die angegriffenen Beschlüsse sind nach diesem Maßstab verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht haben zwar lediglich eine vorläufige Prüfung der Rechtmäßigkeit der in der Hauptsache angegriffenen Bescheide des Generalstaatsanwalts vorgenommen. Zu einer abschließenden Prüfung waren sie verfassungsrechtlich indes nicht verpflichtet. In einem Fall, in dem der Suspensiveffekt eines Rechtbehelfs gegen einen belastenden Verwaltungsakt in Rede steht, geht es im Kern verfassungsrechtlich stets um eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung einerseits und des Interesses des Rechtsschutzsuchenden an der Aussetzung der Vollziehung bis zur Entscheidung in der Hauptsache andererseits (vgl. BVerfGE 79, 69 [74 f.]; 93, 1 [14]; BVerfGK 5, 237 [241 f.] bezogen auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 VwGO ). Einzelne Rechtsfragen zur Auslegung der Nebentätigkeitsvorschriften konnten daher einer abschließenden Prüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. So setzt die Untersagung einer nicht genehmigungspflichtigen Nebentätigkeit gemäß § 82 Abs. 3 Satz 4 LBG voraus, dass der Beamte "bei ihrer Ausübung dienstliche Pflichten verletzt". Ob damit auch Fälle erfasst werden, in denen der Beamte bereits durch die Verpflichtung zu einer künftigen Nebentätigkeit dienstliche Pflichten verletzt (so Geis, in: Fürst, Gesamtkommentar öffentliches Dienstrecht - GKÖD, K § 66 BBG Rn. 112; Battis, Bundesbeamtengesetz , 3. Aufl., 2004, § 66 Rn. 16, zur entsprechenden Vorschrift in § 66 Abs. 2 Satz 3 BBG ), musste im Eilverfahren nicht abschließend geklärt werden. Auch die Frage, ob zur Ausfüllung des Begriffs der Verletzung dienstlicher Pflichten in § 82 Abs. 2 Satz 3 LBG ergänzend der Katalog der dienstlichen Interessen in § 81 Abs. 2 LBG , der sich unmittelbar nur auf die genehmigungspflichtigen Nebentätigkeiten bezieht, ergänzend herangezogen werden kann (so Geis, in: Fürst, Gesamtkommentar öffentliches Dienstrecht - GKÖD, K § 66 BBG Rn. 111; Battis, Bundesbeamtengesetz , 3. Aufl., 2004, § 66 Rn. 16, zur entsprechenden Vorschrift in § 65 Abs. 2 BBG ), konnte offen bleiben.

Diese Entscheidungen lassen auch hinsichtlich der dort vorgenommenen Folgenabwägung eine grundsätzlich unrichtige Anschauung von Bedeutung und Reichweite des Grundrechts der Meinungsäußerungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht erkennen. Das Grundrecht der freien Meinungsäußerung ist bei Beamten nur insoweit gewährleistet, als es nicht unvereinbar ist mit dem in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten und für die Erhaltung eines funktionsfähigen Berufsbeamtentums unerlässlichen Pflichtenkreis (vgl. BVerfGE 39, 334 [367]). Das Nebentätigkeitsrecht setzt als allgemeines Gesetz nach Art. 5 Abs. 2 GG dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung Grenzen, die ihrerseits im Lichte des durch sie begrenzten Grundrechts auszulegen sind (vgl. BVerfGE 39, 334 [367]). Die Gerichte haben berücksichtigt, dass die beabsichtigte schriftstellerische Tätigkeit des Beschwerdeführers in den Schutzbereich der Meinungsäußerungsfreiheit fällt. Es ist jedoch nicht zu beanstanden, dass daraus, wie insbesondere das Oberverwaltungsgericht ausführte, im Rahmen der Vollzugsfolgenabwägung kein Vorrang der Interessen des Beschwerdeführers folgt. Zwar schützt die Meinungsäußerungsfreiheit nicht nur das Recht, überhaupt seine Meinung kundzutun; der sich Äußernde darf dafür auch diejenigen Umstände wählen, von denen er sich die größte Verbreitung oder die stärkste Wirkung seiner Meinungskundgabe verspricht (vgl. BVerfGE 93, 266 [289]). Doch im Rahmen der Abwägung konnte berücksichtigt werden, dass eine bloße Beeinträchtigung der Verbreitungschancen einem etwaigen Grundrechtseingriff geringere Intensität verleiht, während die Meinungsäußerung selbst auch später möglich bleibt.

2. Das dem Beschwerdeführer zustehende Recht auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 13, 132 [139 f.]; 61, 82 [104]) ist nicht verletzt. Der Gehörsgrundsatz verpflichtet die Gerichte, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen, nicht jedoch, der von dem Beteiligten vertretenen Rechtsansicht zu folgen (vgl. BVerfGE 64, 1 [12]; 87, 1 [33]). Aus Art. 103 Abs. 1 GG folgt auch keine Pflicht der Gerichte, sich mit jedem Vorbringen in den Entscheidungsgründen ausdrücklich zu befassen (vgl. BVerfGE 65, 293 [295]; 86, 133 [145 f.]; 96, 205 [216 f.]).

Anhaltspunkte dafür, dass das Oberverwaltungsgericht den Vortrag des Beschwerdeführers zu seinen Erfolgsaussichten in der Hauptsache nicht berücksichtigt hätte, liegen nicht vor. Das Gericht hat in den Gründen seiner Entscheidung im Einzelnen unter Berücksichtigung des Vortrags des Beschwerdeführers ausgeführt, warum eine Veröffentlichung des Buches zu einer Beeinträchtigung der Glaubwürdigkeit der Justiz und des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Justiz führen werde. Die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, der Beschwerdeführer habe nicht dargelegt, dass seine Klage offensichtlich begründet wäre, bezieht sich, wie den entsprechenden Ausführungen im Beschluss über die Gehörsrüge zu entnehmen ist, nicht auf einen etwa unvollständigen Vortrag des Beschwerdeführers, sondern drückt die abschließende rechtliche Bewertung dieses Vortrags durch das Gericht aus.

3. Von einer weiteren Begründung der Nichtannahmeentscheidung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Vorinstanz: OVG Schleswig-Holstein, vom 28.08.2007 - Vorinstanzaktenzeichen 3 MB 35/07
Vorinstanz: OVG Schleswig-Holstein, vom 16.08.2007 - Vorinstanzaktenzeichen 3 MB 33/07
Vorinstanz: VG Schleswig - 11 B 29/07 - 9.7.2007,
Fundstellen
AfP 2008, 374
DVBl 2008, 1056
NVwZ-RR 2008, 657