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BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - Aktenzeichen 4 C 8.05

DRsp Nr. 2006/6636

Großflächiger Einzelhandelsbetrieb nach Baunutzungsverordnung - Abgrenzung mehrerer Betriebe nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten - Getränkemarkt neben Lebensmittel-Discount-Markt

»1. Einzelhandelsbetriebe sind großflächig im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO , wenn sie eine Verkaufsfläche von 800 m² überschreiten (wie Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 10.04 -).2. Ob es sich um einen einzigen oder um mehrere Betriebe handelt, bestimmt sich nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten. Ein Einzelhandelsbetrieb ist nur dann als selbstständig anzusehen, wenn er unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und deshalb als eigenständiges Vorhaben genehmigungsfähig wäre (wie Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 14.04 -). Dies ist bei einem Betrieb zu bejahen, der über einen eigenen Eingang, eine eigene Anlieferung und eigene Personalräume verfügt (hier: Getränkemarkt neben einem Lebensmittel-Discount-Markt).«

Normenkette:

BauGB § 34 Abs. 1 ; BauNVO § 11 Abs. 3 ;

Gründe:

I.

Die Klägerin erstrebt die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids für die Nutzungsänderung einer Lagerhalle zu einem Getränkemarkt.

Sie ist Eigentümerin eines Grundstücks in E. Dieses liegt in einem ca. 350 - 400 m langen und ca. 50 - 120 m breiten ausschließlich gewerblich genutzten Areal südlich der N. Straße und nördlich einer S-Bahnstrecke. Ein Bebauungsplan besteht nicht. Auf diesem Grundstück hat sie ein Gebäude mit einer Grundfläche von 40 x 53 m errichtet. Dessen südlicher Teil (ca. 19 x 53 m) wird entsprechend der Baugenehmigung vom 28. Mai 1999 sowie der Nachtragsbaugenehmigung vom 28. September 2000 als Lebensmittel-Discount-Markt genutzt. Der nördliche Teil (ca. 21 x 53 m) ist als Lagerhalle genehmigt worden und blieb zunächst ungenutzt. Bereits am 28. August 2000 beantragte die Klägerin die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids für die Nutzungsänderung der Lagerhalle in einen Getränkemarkt (Verkaufsfläche 695 m²) mit Lager (324 m²). Dies lehnte der Beklagte mit der Begründung ab, da die beiden Betriebe eine Funktionseinheit bildeten, handele es sich um einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb, der in einem Gewerbegebiet nicht zulässig sei.

Auf die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen den Beklagten mit Urteil vom 6. Mai 2004 verpflichtet, den beantragten bauplanungsrechtlichen Vorbescheid zu erteilen. Die hiergegen vom Beklagten eingelegte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 25. April 2005 (ZfBR 2005, 572 = BauR 2005, 1602 ) zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Mit der geplanten Nutzungsänderung entstehe kein Einkaufszentrum, denn Anhaltspunkte für eine planvolle Zusammenfassung beider Märkte im Sinne eines geplanten Einkaufszentrums bestünden nicht. Der Getränkemarkt stelle auch keinen großflächigen Einzelhandelsbetrieb dar. Bei der Berechnung der Verkaufsfläche sei lediglich auf den Getränkemarkt abzustellen. Dessen Verkaufsfläche erreiche mit 695 m² die kritische Größe von 700 bis 800 m² zur Großflächigkeit noch nicht. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO decke nicht die summierende Betrachtungsweise der Verkaufsflächen von nebeneinander liegenden Einzelhandelsbetrieben. Ein Zusammenrechnen der Verkaufsflächen komme auch unter dem Gesichtspunkt der Funktionseinheit nicht in Betracht. Der Begriff der Funktionseinheit sei - jedenfalls seitdem jeweils mehrere Discounter bzw. Einzelhandelsbetriebe als direkte Konkurrenten die räumliche Nähe suchten - ungeeignet, die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben zum Zwecke der Sortimentsergänzung zu erklären und eine Addition der Verkaufsflächen zur Großflächigkeit zu rechtfertigen. Weder der räumliche Zusammenhang noch betriebliche Gesichtspunkte reichten aus, um selbstständige Betriebe als eine Einheit zu erfassen. Indiz für eine Selbstständigkeit sei eine bautechnische Gestaltung, die es erlaube, dass jeder Betrieb für sich funktionsfähig sei. Für die Eigenständigkeit spreche auch, dass die Verkaufs- und Lageraktivitäten von verschiedenen Betreibern mit unterschiedlichem Betriebszweck betrieben würden. Etwas anderes könne nur ausnahmsweise dann gelten, wenn ein einheitliches, an sich großflächiges Einzelhandelskonzept unter dem Aspekt der Umgehung in kleinteilige Fachmärkte zerlegt werde. Hierfür bestünden vorliegend keine Anhaltspunkte. Von dem Vorhaben seien keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder anderen Gemeinden gemäß § 34 Abs. 3 BauGB zu erwarten. Das Vorhaben sei auch nicht planungsrechtlich rücksichtslos.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung führt er aus, die Möglichkeit einer Funktionseinheit großflächiger Einzelhandelsbetriebe stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und den Absichten des Verordnungsgebers. Die vom Oberverwaltungsgericht aus den Regelungen zum Einkaufszentrum einerseits und großflächigen Einzelhandelsbetrieben andererseits gezogene Schlussfolgerung beachte nicht die unterschiedlichen Rechtsfolgen. Aus baulicher Sicht sprächen vorliegend für eine Funktionseinheit das äußerlich einheitliche Gebäude, der gemeinsame Parkplatz sowie die gemeinsame Ein- und Ausfahrt. Auch ein nach außen erkennbares Nutzungskonzept liege vor. Der vorhandene Discount-Markt diene insbesondere der Deckung des täglichen Bedarfs an Lebensmitteln. Sein umfassendes Sortiment werde aus Kundensicht durch einen Getränkemarkt sinnvoll ergänzt. Konkurrenz zwischen beiden Betrieben bestehe nur bei ganz wenigen Produkten. Im Übrigen handele es sich um denselben Verpächter. Da die Geschossfläche mit knapp 1 400 m² die Schwelle von 1 200 m² überschreite, bedürfe es keines Nachweises nachteiliger städtebaulicher Auswirkungen.

Der Beklagte beantragt,

die Urteile des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angegriffene Urteil.

II.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass der geplante Getränkemarkt mit einer Verkaufsfläche von 695 m² nicht als großflächiger Einzelhandelsbetrieb nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO anzusehen ist. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die Verkaufsfläche nicht mit derjenigen des im selben Gebäude bestehenden Lebensmittel-Discount-Markts zusammenzurechnen.

1. Einzelhandelsbetriebe sind großflächig im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO , wenn sie eine Verkaufsfläche von 800 m² überschreiten. Dies hat der Senat in seinem Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 10.04 - (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen) näher dargelegt. Der den Gegenstand des beantragten Vorbescheids bildende Getränkemarkt hält diesen Schwellenwert ein.

2.1 Bei der Berechnung der Verkaufsfläche ist lediglich auf den Getränkemarkt abzustellen. Dieser bildet keine betriebliche Einheit mit dem Lebensmittel-Discount-Markt. Ob es sich um einen einzigen oder um mehrere Betriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO handelt, bestimmt sich nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten. In seinem Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 14.04 - (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen) hat der Senat hierzu dargelegt:

Der Senat ist bereits in seinem Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 5 = ZfBR 1987, 251 >insoweit in BVerwGE 77, 317 nicht abgedruckt< davon ausgegangen, dass ein Vorhaben die Errichtung eines als Einheit zu betrachtenden Betriebes zum Gegenstand haben kann. Er hat erwogen, dass das seinerzeit umstrittene Vorhaben "in Wahrheit nur einen Betrieb darstellen" könne, weil es zwar zwei räumlich getrennte Baukörper umfasste, aber aufgrund eines Bauantrages eines Grundstückseigentümers auf einem Grundstück gleichzeitig und mit aufeinander abgestimmten Sortimenten in den beiden Märkten verwirklicht werden sollte. Er hat andererseits im Urteil vom 4. Mai 1988 - BVerwG 4 C 34.86 - (BVerwGE 79, 309 >315<) hervorgehoben, dass ein räumlicher Zusammenhang allein noch nicht zu einer "summierenden" Betrachtungsweise berechtigt. Der Senat hat in diesem Zusammenhang auch den Begriff der "Funktionseinheit" verwendet, für eine solche im zu behandelnden Fall indes keine Anhaltspunkte gesehen.

§ 11 Abs. 3 BauNVO liegt die Wertung zugrunde, dass die in dieser Vorschrift bezeichneten Betriebe typischerweise ein Beeinträchtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Den Typus der in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO genannten Einkaufszentren schränkt der Verordnungsgeber nicht mit weiteren Merkmalen ein. Demgegenüber grenzt er in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO die nur in Kerngebieten und Sondergebieten zulässigen Einzelhandelsbetriebe mit zwei eigenständigen Merkmalen ein, nämlich mit dem Merkmal der Großflächigkeit und mit der Bezeichnung bestimmter städtebaulich erheblicher Auswirkungen. Der Begriff der Großflächigkeit dient ihm dazu, in typisierender Weise unabhängig von regionalen oder lokalen Besonderheiten bundesweit den Betriebstyp festzuschreiben, der von den in den §§ 2 bis 9 BauNVO bezeichneten Baugebieten ferngehalten werden soll. Wird die Schwelle zur Großflächigkeit überschritten, hat eine eigenständige, eingehende Prüfung einzusetzen, für die der Verordnungsgeber in den Sätzen 3 und 4 des § 11 Abs. 3 BauNVO eine Reihe von Kriterien benennt (vgl. hierzu das Urteil des Senats vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 10.04 -).

Der Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs ist vorrangig nach dieser Zielsetzung des § 11 Abs. 3 BauNVO auszulegen. Umschreibungen des Begriffs Betrieb oder Einzelhandelsbetrieb, die in anderen Fachgebieten oder anderen rechtlichen Zusammenhängen verwendet werden, können daher nur eingeschränkt nutzbar gemacht werden (vgl. auch das Senatsurteil vom 18. Juni 2003 - BVerwG 4 C 5.02 - ZfBR 2004, 62 zum Begriff des Verbrauchermarkts in der BauNVO 1968). § 11 Abs. 3 BauNVO verhält sich gegenüber den sich dynamisch entwickelnden unterschiedlichen Strukturen des Einzelhandels neutral und regelt lediglich die städtebaulichen Auswirkungen. Dass Einzelhandelsbetriebe heute vielfältige, zum Teil sich überschneidende Erscheinungs- und Gestaltungsformen aufweisen, ändert freilich nichts daran, dass Regelungsgegenstand der Vorschrift allein "der einzelne Betrieb" ist.

Ob es sich in diesem Sinne um einen einzigen oder um mehrere Betriebe handelt, bestimmt sich nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten. Für die räumliche Abgrenzung eines Einzelhandelsbetriebs ist auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen. Eine Verkaufsstätte kann ein selbstständiger Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO nur sein, wenn sie selbstständig, d.h. unabhängig von anderen Einzelhandelsbetrieben genutzt werden kann und deshalb baurechtlich auch als eigenständiges Vorhaben genehmigungsfähig wäre. Hierfür muss die Verkaufsstätte jedenfalls einen eigenen Eingang, eine eigene Anlieferung und eigene Personalräume haben; sie muss unabhängig von anderen Betrieben geöffnet und geschlossen werden können. Ohne Bedeutung ist hingegen, wer rechtlich oder wirtschaftlich jeweils Betreiber ist. Die Frage der bauplanungsrechtlichen Selbstständigkeit ist auch unabhängig davon zu beurteilen, ob Selbstbedienung, Bedienung durch Personal oder eine Mischform erfolgt und wie die dem entsprechenden Bereiche innerhalb der Betriebsfläche voneinander abgegrenzt sind.

Die Verkaufsflächen baulich und funktionell eigenständiger Betriebe können grundsätzlich nicht zusammengerechnet werden. Für die Prüfung einer "Funktionseinheit" unter den Gesichtspunkten eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, der Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten u.ä. ist in diesen Fällen kein Raum. Das gilt indes nicht uneingeschränkt. Ist innerhalb eines Gebäudes die Betriebsfläche baulich in mehrere selbstständig nutzbare betriebliche Einheiten unterteilt, bilden diese Einheiten gleichwohl einen Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO , wenn die Gesamtfläche durch einen Einzelhandelsbetrieb als "Hauptbetrieb" geprägt wird und auf den baulich abgetrennten Flächen zu dessen Warenangebot als "Nebenleistung" ein Warenangebot hinzutritt, das in einem inneren Zusammenhang mit der "Hauptleistung" steht, diese jedoch nur abrundet und von untergeordneter Bedeutung bleibt (vgl. Urteil vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 3.03 - BVerwGE 121, 205 >209< zu den einem Postdienstleistungsbetrieb zuzuordnenden Nebenleistungen). Dann ist es im Hinblick auf die bauplanungsrechtliche Zielsetzung geboten, die Verkaufsflächen für die Ermittlung der Schwelle der Großflächigkeit im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO zusammenzurechnen. Unter welchen Voraussetzungen eine derartige Unterordnung anzunehmen ist, bestimmt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Für eine betriebliche Einheit wird im allgemeinen sprechen, dass die für die "Nebenbetriebe" in Anspruch genommenen Flächen deutlich hinter denjenigen des Hauptbetriebs zurückbleiben. Schließlich kann berücksichtigt werden, dass nach der Verkehrsanschauung aus der Sicht des Verbrauchers ein Randangebot als zum Hauptbetrieb zugehörig angesehen wird (vgl. auch das Urteil des Senats vom 30. Juni 2004 a.a.O.). Baulich gesondert nutzbare Betriebsflächen bilden somit dann eine betriebliche Einheit mit einem Hauptbetrieb, wenn auf ihnen lediglich ein diesen ergänzendes Angebot erbracht wird. Dies ist insbesondere der Fall, wenn nach der Verkehrsanschauung der kleinere Bereich ebenso in die Verkaufsfläche des größeren Betriebs einbezogen sein könnte. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen baulich selbstständig nutzbare Verkaufsstätten einen Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO bilden können, wenn sie nicht in einem Gebäude untergebracht sind, bedarf aus Anlass des vorliegenden Falles keiner Entscheidung.

2.2 Nach diesen Grundsätzen handelt es sich bei dem Getränkemarkt um einen eigenständigen Betrieb im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO . Der Gebäudeteil, in dem der Getränkemarkt untergebracht werden soll, lässt sich eindeutig von außen erkennbar von demjenigen abgrenzen, in dem der Lebensmittel-Discount-Markt betrieben wird. Die beiden Gebäudeteile haben jeweils ein eigenständiges Satteldach, das die Trennung noch hervorhebt. Die beiden Verkaufsstätten verfügen jeweils über einen eigenen Eingang, eine eigene Anlieferung und eigene Personalräume. Somit können sie beide unabhängig vom benachbarten Betrieb genutzt werden. Der Getränkemarkt ist mit einer Verkaufsfläche von 695 m² sowie einem Lager mit 324 m² schon im Hinblick auf seine Größe nicht als Nebenbetrieb zu dem etwa gleich großen Lebensmittel-Discount-Markt anzusehen. Daher bedarf keiner Entscheidung, ob bei anderen Größenverhältnissen der Verkauf von Getränken vom Sortiment her als "Nebenleistung" zum Warenangebot eines Lebensmittel-Einzelhandelsbetriebes angesehen werden kann, der dessen Angebot abrundet und von untergeordneter Bedeutung bleibt.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO .

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 104 250 Ç festgesetzt.

Vorinstanz: OVG Nordrhein-Westfalen, vom 25.04.2005 - Vorinstanzaktenzeichen 10 A 2861/04
Vorinstanz: VG Gelsenkirchen, vom 06.05.2004 - Vorinstanzaktenzeichen 5 K 3398/01
Fundstellen
BauR 2006, 648
DVBl 2006, 462
NuR 2006, 534
UPR 2006, 156
ZfBR 2006, 253
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BVerwG - Urteil vom 24.11.2005 (4 C 8.05) - DRsp Nr. 2006/6636

2005