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1. Es bedarf nicht der Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Union, dass die Feststellung einer allgemeinen Änderung der innenpolitischen Verhältnisse im Heimatland nicht erst dann als stichhaltiger Grund i.S.d. Art. 4 Abs. 4 RL 2011/95/EU für die Widerlegung der Verfolgungsvermutung herangezogen werden kann, wenn auch die Dauerhaftigkeit dieser Änderung i.S.d. dazu bei der Bestimmung des Wegfalls der Umstände im Rahmen des Art. 11 Abs. 2 RL 2011/95/EU entwickelten Grundsätze festgestellt wird. 2. Das Erscheinen eines gerichtlich bestellten Sachverständigen zur Erläuterung seines Gutachtens ist anzuordnen, wenn ein Beteiligter dies hinreichend substantiiert beantragt. Im gerichtlichen Asylverfahren ergeben sich für den Antrag an die Vielzahl auszuwertender Erkenntnismittel angepasste, besondere Anforderungen. Der mögliche Erkenntnisgewinn, der durch die Erläuterung in der mündlichen Verhandlung erstrebt wird, ist in hinreichender Auseinandersetzung mit den weiteren in das Verfahren eingeführten Erkenntnismitteln zu umreißen. Der Antrag muss auch eine klare Beurteilung zulassen, ob die Erläuterung eines bereits schriftlich abgegebenen Gutachtens erstrebt wird oder dessen Fortschreibung, Ergänzung oder Aktualisierung. 3. Das Gericht kann einen Beweisantrag auf Einholung weiterer Auskünfte unter Berufung auf eigene Sachkunde verfahrensfehlerfrei ablehnen. Wie konkret das Gericht seine eigene Sachkunde nachweisen muss und inwieweit sich diese aus dem Gesamtinhalt der Entscheidungsgründe und der verarbeiteten Erkenntnisquellen ableiten lässt, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab; der Nachweis muss jedenfalls plausibel und nachvollziehbar sein (stRspr, s. etwa BVerwG, Beschluss vom 19. September 2001 - 1 B 158.01 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 315 S. 21).

BVerwG (1 B 43.19) | Datum: 17.09.2019

BVerfG, Beschluss vom 22.07.2019 - Aktenzeichen 2 BvR 1702/18

DRsp Nr. 2019/13030

Unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit von Feuerwehrbeamten; Verfassungsbeschwerde gegen die unterlassene Vorlage an den EuGH durch das Bundesverwaltungsgericht

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Normenkette:

GG Art. 101 Abs. 1 S. 2; AEUV Art. 267 Abs. 3 ; ArbZV SN (2008) § 1; ArbZV SN (2008) § 9; ArbZV SN (2008) § 11; BG SN (2009) § 91; BG SN (2009) § 95; RL 104/93/EG; RL 88/2003/EG Art. 6 Buchst. b);

[Gründe]

A.

Die Verfassungsbeschwerde wendet sich unter anderem gegen die unterlassene Vorlage an den Europäischen Gerichtshof durch das Bundesverwaltungsgericht. Im Ausgangsrechtsstreit begehrt der Beschwerdeführer Ausgleich für unionsrechtswidrig geleistete Zuvielarbeit im Rahmen seines Dienstverhältnisses.

I.

1. Der Beschwerdeführer ist Beamter des feuerwehrtechnischen Dienstes der Stadt Leipzig, der Beklagten des Ausgangsverfahrens.

2. Die Richtlinie 93/104/EG des Europäischen Rates über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung vom 23. November 1993 (ABl Nr. L 307, S. 18) sah eine Höchstarbeitszeit von 48 Stunden pro Siebentageszeitraum vor und gab den Mitgliedstaaten die Umsetzung bis 1996 auf. Am 2. August 2004 trat die gleichnamige Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 (ABl Nr. L 299, S. 9) in Kraft. Auch in dieser Richtlinie wurde in Art. 6 Buchstabe b eine entsprechende Höchstarbeitszeit festgelegt.

Die Verordnung der Sächsischen Staatsregierung über die Arbeitszeit der Beamten im Freistaat Sachsen (Sächsische Arbeitszeitverordnung - SächsAZVO, Bekanntmachung der Neufassung vom 28. Januar 2008, GVBl S. 198) diente der Umsetzung der Richtlinie 2003/88/EG . Die Verordnung sah eine regelmäßige Arbeitszeit im Durchschnitt von wöchentlich 40 Stunden vor. Die wöchentliche Höchstarbeitszeit durfte in einem Bezugszeitraum von vier Monaten im Durchschnitt 48 Stunden nicht überschreiten. Ausnahmen waren möglich durch Individualerklärung der Beamten.

3. Anfang Januar 2008 erklärte der Beschwerdeführer gegenüber seinem Dienstherrn auf einem Vordruck, dass er mit der Erhöhung der durchschnittlichen wöchentlichen Höchstarbeitszeit auf maximal 52 Stunden einverstanden und darauf hingewiesen worden sei, dass die Abgabe der Erklärung freiwillig sei und er sie mit dreimonatiger Frist zum Jahresende widerrufen könne. Zum etwaigen Ausgleich der zusätzlichen Arbeitszeit - etwa durch Freizeit oder in Geld - verhielt sich der Vordruck nicht. Der Beschwerdeführer tat in der Folge wöchentlich 52 Stunden Dienst, ab Januar 2015 wöchentlich 50 Stunden und seit Januar 2016 wöchentlich 48 Stunden. Den Dienst leistete er nach Dienstplan im Rahmen von 24-Stunden-Schichten.

4. Im November 2013 wandte sich der Beschwerdeführer erfolglos gegenüber seinem Dienstherrn gegen die wöchentliche Arbeitszeit einschließlich der Art und Weise der Abrechnung und Abgeltung, soweit die Arbeitszeit die Grenze von 48 Stunden wöchentlich überschritt. Seine gegen die Ablehnung erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht insgesamt ab (Az. 3 K 1374/14). Das Oberverwaltungsgericht änderte die erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom 25. April 2017 (Az. 2 A 294/15) dahingehend ab, dass der Dienstherr verurteilt wurde, dem Beschwerdeführer auf Grundlage des unionsrechtlichen Haftungsanspruchs und des beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruchs nach dem Grundsatz von Treu und Glauben Freizeitausgleich für den Zeitraum vom 1. Dezember 2013 bis zum 31. Dezember 2015 zu gewähren. Im Übrigen, das heißt wegen der geltend gemachten Ausgleichsansprüche für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 30. November 2013, wies das Oberverwaltungsgericht die Klage ab. Auszugleichen sei nämlich nur die rechtswidrige Zuvielarbeit, die ab dem Monat geleistet worden sei, der auf die erstmalige schriftliche Geltendmachung durch den Beamten folge. Dies sei im Falle des Beschwerdeführers im November 2013 geschehen.

5. Mit hier allein angegriffenem Urteil vom 19. April 2018 (Az. 2 C 40.17) hob das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Oberverwaltungsgerichts auf, soweit es den Zeitraum vom 1. Dezember 2013 bis 31. Dezember 2015 betraf, und verwies es insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurück. Im Übrigen wies das Bundesverwaltungsgericht die Revision des Beschwerdeführers zurück. Es legte dabei im Wesentlichen die folgenden Erwägungen zugrunde:

a) Für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 30. November 2013 bestehe kein Anspruch des Beschwerdeführers. Die Voraussetzungen der in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen seien nicht erfüllt. Insbesondere könne er sich nicht auf den unionsrechtlichen Haftungsanspruch stützen. Dieser bestehe - wie der aus diesem Grund tatbestandlich ebenfalls insoweit nicht erfüllte beamtenrechtliche Ausgleichsanspruch - nach dem Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung erst ab dem Monat, der auf die schriftliche Geltendmachung des Anspruchs gegenüber dem Dienstherrn folge. Ansprüche, deren Festsetzung und gegebenenfalls Zahlung sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergäben, bedürften einer vorherigen Geltendmachung, da hier eine vorgängige behördliche Entscheidung über Grund und Umfang des Anspruchs erforderlich sei. Diese Obliegenheit ergebe sich für den Beamten unmittelbar aus dem Beamtenverhältnis als wechselseitigem Treueverhältnis. Anders als bei dem Einwand unzureichender Alimentation, der grundsätzlich auf ein Haushaltsjahr bezogen sei und bei dem sich folglich die Geltendmachung solcher Ansprüche zwingend auf das gesamte laufende Haushaltsjahr beziehen müsse, habe die Geltendmachung bei sonstigen Ansprüchen nur Bedeutung für die Zeit ab dem Folgemonat; dies entspreche der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Ergäben sich solche Ansprüche aus einer Verletzung des Unionsrechts, seien die Verfahrensmodalitäten zu ihrer Durchsetzung gleichwohl dem mitgliedstaatlichen Recht zu entnehmen, wenn, wie hier, entsprechende Bestimmungen im Unionsrecht fehlten und solange diese Modalitäten den Äquivalenz- und den Effektivitätsgrundsatz des Unionsrechts wahrten. Dies umfasse auch die Möglichkeit, die Ausübung der Rechte von der Einhaltung von Ausschlussfristen abhängig zu machen, wie sich aus den Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) ergebe. Bezüglich des streitgegenständlichen unionsrechtlichen Haftungsanspruchs wegen rechtswidriger Zuvielarbeit habe das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass die beiden genannten unionsrechtlichen Grundsätze dem Erfordernis zeitnaher Geltendmachung nicht entgegenstünden. Der Äquivalenzgrundsatz, wonach unionsrechtliche Sachverhalte nicht weniger günstig als rein innerstaatliche behandelt werden dürfen, sei nicht verletzt, da das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung gleichermaßen für Ansprüche bestehe, die sich aus einer Verletzung nationalen Rechts ergäben, namentlich des beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruchs. Der Effektivitätsgrundsatz verlange, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werde. Die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung sei im Interesse der Rechtssicherheit, die zugleich den Berechtigten und die Behörde schütze, mit diesen Vorgaben des Unionsrechts vereinbar.

Nach alledem habe für das Bundesverwaltungsgericht - entgegen der Anregung des Beschwerdeführers - keine Veranlassung bestanden, eine Vorabentscheidung des EuGH einzuholen. Soweit unionsrechtliche Fragestellungen betroffen seien, stehe mit der nach der "acte-clair-" beziehungsweise "acte-éclairé-Doktrin" erforderlichen Gewissheit fest, dass die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts zum Unionsrecht zuträfen. Es sei zu seiner Überzeugung offensichtlich, dass sich hinsichtlich der in seiner Rechtsprechung entwickelten Rechtssätze weitere klärungsbedürftige unionsrechtliche Fragen nicht mehr stellten, zumal sich die insoweit angestellten Erwägungen überwiegend ebenfalls auf die Rechtsprechung des EuGH stützten.

b) Hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Dezember 2013 bis 31. Dezember 2015 komme zwar in Betracht, dass dem Beschwerdeführer Haftungs- beziehungsweise Ausgleichsansprüche hinsichtlich der Zeit, in der er wöchentlich mehr als 48 und bis zu 52 Stunden Dienst geleistet habe, zustünden. Hierfür bedürfe es aber weiterer tatsächlicher Feststellungen.

II.

Der Beschwerdeführer rügt in seiner Verfassungsbeschwerde hinsichtlich der insoweit rechtskräftigen Klageabweisung durch das Bundesverwaltungsgericht unter anderem die Verletzung seines Rechtes auf den gesetzlichen Richter. Er sei in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, da das Bundesverwaltungsgericht die Vorlagepflicht des Art. 267 Abs. 3 AEUV in offensichtlich unhaltbarer Weise nicht befolgt habe und bewusst von der Rechtsprechung des EuGH abgewichen sei.

1. Der EuGH habe in seinem Urteil vom 25. November 2010 ( C-429/09) entschieden, dass das Unionsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die den Anspruch eines im öffentlichen Sektor beschäftigten Arbeitnehmers auf Ersatz des Schadens, der ihm durch den Verstoß der Behörden des betreffenden Mitgliedstaats gegen Art. 6 Buchstabe b der Richtlinie 2003/88/EG entstanden sei, davon abhängig mache, dass zuvor ein Antrag auf Einhaltung dieser Bestimmung bei seinem Arbeitgeber gestellt worden sei. Ein solches Erfordernis verstoße gegen den Effektivitätsgrundsatz. Es sei dem Arbeitnehmer nicht zumutbar, einen solchen Antrag zu stellen. Dem nationalen Recht sei es lediglich vorbehalten zu entscheiden, in welcher Form - in Freizeitausgleich oder einer finanziellen Entschädigung - es den Schadensersatz gewähre.

2. Das Bundesverwaltungsgericht gehe im Gegensatz dazu davon aus, dass das Unionsrecht es erlaube, den Bestand des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs von einer vorherigen Antragstellung beziehungsweise Geltendmachung abhängig zu machen. Die dafür von ihm herangezogene Begründung trage nicht, diese beziehe sich zum Teil auf andere Richtlinien als die hier einschlägige Richtlinie 2003/88/EG . Hierauf habe der Beschwerdeführer schon im Revisionsverfahren schriftsätzlich hingewiesen und die Vorlage an den EuGH beantragt. Er habe ebenfalls darauf hingewiesen, dass das Bundesverwaltungsgericht mit seiner Begründung bewusst von der Rechtsprechung des EuGH zur Richtlinie 2003/88/EG abweiche. Die Auffassung, dass die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung mit dem Effektivitätsgrundsatz vereinbar sei, stehe im direkten Gegensatz zum Urteil des EuGH vom 25. November 2010 ( C-429/09, Rn. 87), wonach das Erfordernis eines vorherigen Antrags gegen den Effektivitätsgrundsatz verstoße.

III.

Die Akten des Ausgangsverfahrens haben dem Bundesverfassungsgericht vorgelegen. Die Beteiligten des Ausgangsverfahrens und die Bundesrepublik Deutschland hatten Gelegenheit zur Äußerung. Der Beschwerdeführer und die Beklagte des Ausgangsverfahrens haben hiervon Gebrauch gemacht.

B.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen (§ 93a Abs. 2 BVerfGG ). Sie ist - ohne grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen aufzuwerfen - hinsichtlich der zulässig erhobenen Rüge einer Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter durch die unterlassene Vorlage an den EuGH unbegründet.

I.

Die Maßstäbe zur Handhabung der Vorlagepflicht durch die Fachgerichte hat das Bundesverfassungsgericht bereits grundsätzlich geklärt:

1. Bei Zweifelsfragen über die Anwendung und Auslegung von Unionsrecht haben die Fachgerichte diese zunächst dem EuGH vorzulegen. Dieser ist gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG . Unter den Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ( AEUV ) sind die nationalen Gerichte von Amts wegen gehalten, den Gerichtshof anzurufen. Kommt ein deutsches Gericht seiner Pflicht zur Anrufung im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nicht nach, kann dem Rechtsschutzsuchenden des Ausgangsrechtsstreits der gesetzliche Richter entzogen sein (vgl. BVerfGE 147, 364 <378 f. Rn. 37> m.w.N.).

a) Nach der Rechtsprechung des EuGH muss ein nationales letztinstanzliches Gericht seiner Vorlagepflicht nachkommen, wenn sich in einem bei ihm schwebenden Verfahren eine Frage des Unionsrechts stellt, es sei denn, das Gericht hat festgestellt, dass diese Frage nicht entscheidungserheblich ist, dass die betreffende unionsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer Auslegung durch den EuGH war oder dass die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (vgl. BVerfGE 147, 364 <379 Rn. 38> m.w.N.).

b) Das Bundesverfassungsgericht beanstandet die Auslegung und Anwendung von Normen, die die gerichtliche Zuständigkeitsverteilung regeln, jedoch nur, wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen und offensichtlich unhaltbar sind. Durch die grundrechtsähnliche Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG wird das Bundesverfassungsgericht nicht zu einem Kontrollorgan, das jeden einem Gericht unterlaufenen, die Zuständigkeit des Gerichts berührenden Verfahrensfehler korrigieren müsste. Vielmehr ist das Bundesverfassungsgericht gehalten, seinerseits die Kompetenzregeln zu beachten, die den Fachgerichten die Kontrolle über die Befolgung der Zuständigkeitsordnung übertragen (vgl. BVerfGE 147, 364 <379 f. Rn. 39> m.w.N.).

2. Diese Grundsätze gelten auch für die unionsrechtliche Zuständigkeitsvorschrift des Art. 267 Abs. 3 AEUV . Daher stellt nicht jede Verletzung der unionsrechtlichen Vorlagepflicht zugleich einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Das Bundesverfassungsgericht überprüft nur, ob die Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsregel des Art. 267 Abs. 3 AEUV bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist. Durch die zurückgenommene verfassungsrechtliche Prüfung behalten die Fachgerichte bei der Auslegung und Anwendung von Unionsrecht einen Spielraum eigener Einschätzung und Beurteilung, der demjenigen bei der Handhabung einfachrechtlicher Bestimmungen der deutschen Rechtsordnung entspricht. Das Bundesverfassungsgericht wacht allein über die Einhaltung der Grenzen dieses Spielraums. Ein "oberstes Vorlagenkontrollgericht" ist es nicht (vgl. BVerfGE 147, 364 <380 Rn. 40> m.w.N.).

a) Die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV wird in den Fällen offensichtlich unhaltbar gehandhabt, in denen ein letztinstanzliches Hauptsachegericht eine Vorlage trotz der - seiner Auffassung nach bestehenden - Entscheidungserheblichkeit der unionsrechtlichen Frage überhaupt nicht in Erwägung zieht, obwohl es selbst Zweifel hinsichtlich der richtigen Beantwortung der Frage hegt und das Unionsrecht somit eigenständig fortbildet (grundsätzliche Verkennung der Vorlagepflicht). Dies gilt erst recht, wenn sich das Gericht hinsichtlich des (materiellen) Unionsrechts nicht hinreichend kundig macht. Es verkennt dann regelmäßig die Bedingungen für die Vorlagepflicht. Dies gilt auch, wenn es offenkundig einschlägige Rechtsprechung des EuGH nicht auswertet. Um eine Kontrolle am Maßstab des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zu ermöglichen, hat es die Gründe für seine Entscheidung über die Vorlagepflicht anzugeben (vgl. BVerfGE 147, 364 <380 f. Rn. 41> m.w.N.).

b) Gleiches gilt in den Fällen, in denen das letztinstanzliche Hauptsachegericht in seiner Entscheidung bewusst von der Rechtsprechung des EuGH zu entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht oder nicht neuerlich vorlegt (bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft; BVerfGE 147, 364 <381 Rn. 42> m.w.N.). Dies ist der Fall, wenn sich aus den Entscheidungsgründen selbst oder aufgrund anderer Anhaltspunkte ergibt, dass sich das Gericht bewusst über die ihm bekannte Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union hinwegsetzt (vgl. BVerfGE 75, 223 <245>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 7. Januar 2014 - 1 BvR 2571/12 -, Rn. 10; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 6. September 2016 - 1 BvR 1305/13 -, Rn. 12). Maßgeblich ist, ob sich das Gericht der Pflicht zur Vorlage in objektiv willkürlicher Weise entzogen hat (vgl. BVerfGE 75, 223 <245>) oder sich das Gericht in Einklang mit der EuGH-Rechtsprechung sieht und seine Entscheidung maßgeblich auf Schlussfolgerungen aus EuGH-Entscheidungen gestützt hat (vgl. BVerfGE 128, 157 <189>).

c) Liegt zu einer entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts einschlägige Rechtsprechung des EuGH hingegen noch nicht vor, hat die bestehende Rechtsprechung die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur als entfernte Möglichkeit (Unvollständigkeit der Rechtsprechung), wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, wenn das letztinstanzliche Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise überschreitet. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Fachgerichte das Vorliegen eines "acte clair" oder eines "acte éclairé" willkürlich bejahen. Das Gericht muss sich daher hinsichtlich des materiellen Unionsrechts hinreichend kundig machen. Etwaige einschlägige Rechtsprechung des EuGH muss es auswerten und seine Entscheidung hieran orientieren. Auf dieser Grundlage muss das Fachgericht unter Anwendung und Auslegung des materiellen Unionsrechts die vertretbare Überzeugung bilden, dass die Rechtslage entweder von vornherein eindeutig ("acte clair") oder durch Rechtsprechung in einer Weise geklärt ist, die keinen vernünftigen Zweifel offenlässt ("acte éclairé"; vgl. BVerfGE 129, 78 <107>; 135, 155 <233 Rn. 184>). Unvertretbar gehandhabt wird Art. 267 Abs. 3 AEUV im Falle der Unvollständigkeit der Rechtsprechung insbesondere dann, wenn das Fachgericht eine von vornherein eindeutige oder zweifelsfrei geklärte Rechtslage ohne sachliche Begründung bejaht (vgl. BVerfGE 147, 364 <381 f. Rn. 43> m.w.N.).

II.

Nach diesen Maßstäben hat das Bundesverwaltungsgericht den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum nicht überschritten.

1. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht angenommen werden, dass das Bundesverwaltungsgericht ohne Vorlagebereitschaft bewusst von der Rechtsprechung des EuGH abgewichen sei. Hiergegen spricht schon, dass das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung seine Rechtsprechungslinie zum Geltendmachungserfordernis ausdrücklich als im Einklang mit den Vorgaben des Unionsrechts stehend betrachtet. Es stützt sich ferner auf Schlussfolgerungen, die es unmittelbar der Rechtsprechung des EuGH entnimmt. Für die Annahme eines bewussten Abweichens ohne Vorlagebereitschaft ist danach kein Raum (vgl. BVerfGE 128, 157 <189>).

2. Auch hat das Bundesverwaltungsgericht noch vertretbar angenommen, dass ein "acte éclairé" hinsichtlich der Frage vorliege, dass es mit Unionsrecht vereinbar sei, wenn eine nationale Regelung den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch unter den Vorbehalt vorheriger Geltendmachung gegenüber dem Dienstherrn stelle.

a) Der EuGH hat die hier bedeutsamen Rechtssätze im Urteil vom 25. November 2010 ( C-429/09) aufgestellt. Der Entscheidung lag der Fall eines sachsen-anhaltischen Feuerwehrbeamten zugrunde, für den Dienstzeiten unter Verstoß gegen die Richtlinie 2003/88/EG zu hoch festgesetzt waren. Die Frist zur Umsetzung der Richtlinie war abgelaufen und eine Umsetzung in innerstaatliches Recht durch das Land Sachsen-Anhalt unterblieben. Das Verwaltungsgericht war im damaligen fachgerichtlichen Verfahren der Auffassung, ein Anspruch auf Dienstbefreiung könne sich nach nationalem Recht nur aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergeben. Ein solcher Anspruch setze aber einen Antrag des Beamten an seinen Dienstherrn voraus, nur für die gesetzlich vorgesehene Arbeitszeit in Anspruch genommen zu werden. Es legte dem EuGH unter anderem die Frage vor, ob das Unionsrecht weiter gehende Anforderungen für den Sekundäranspruch statuiere, beispielsweise einen Antrag. Der EuGH entschied,

"dass das Unionsrecht einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die den Anspruch eines im öffentlichen Sektor beschäftigten Arbeitnehmers auf Ersatz des Schadens, der ihm durch den Verstoß der Behörden des betreffenden Mitgliedstaats gegen Art. 6 Buchst. b der Richtlinie 2003/88 entstanden ist, davon abhängig macht, dass zuvor ein Antrag auf Einhaltung dieser Bestimmung bei seinem Arbeitgeber gestellt wurde" (EuGH, Urteil vom 25. November 2010 - C-429/09 -, Rn. 90).

b) Das Bundesverwaltungsgericht hat mit dem hier angegriffenen Urteil das Bestehen des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs davon abhängig gemacht, dass der Beschwerdeführer zuvor beim Dienstherrn - auch formlos - rügt, dass er mit den Dienstzeiten nicht einverstanden sei.

Der Entscheidung ging eine mehrfache Änderung der eigenen Rechtsprechung in diesem Punkt voraus. Mit Urteil vom 29. September 2011 ( 2 C 32.10, juris, Rn. 19 f. und 22) hatte es bereits einmal die Auffassung vertreten, dass auch der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch durch das Erfordernis eines vorherigen Antrags begrenzt werden könne. Dies sei mit dem Urteil des EuGH vom 25. November 2010 ( C-429/09) vereinbar. In einer späteren Entscheidung gab es diese Auffassung - ohne Begründung - auf (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 -, juris, Rn. 25). Für den beamtenrechtlichen, im Grundsatz von Treu und Glauben wurzelnden Ausgleichsanspruch hielt es jedoch weiter daran fest, dass dieser nur für rechtswidrige Zuvielarbeit in Betracht komme, die ab dem auf die erstmalige Geltendmachung folgenden Monat geleistet worden sei (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 -, juris, Rn. 26; Beschluss vom 1. Juli 2014 - 2 B 39.13 -, juris, Rn. 6 ff.). Sodann kehrte das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 17. September 2015 ( 2 C 26.14, juris, Rn. 30) zum Erfordernis eines vorherigen Antrags auch beim unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch zurück:

Die Anwendung des Grundsatzes der zeitnahen Geltendmachung auch auf den nicht normativ geregelten unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch ist mit Unionsrecht vereinbar (BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 2 C 32.10 - BVerwGE 140, 351 Rn. 20). Soweit der Senat zwischenzeitlich (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 141, 381 Rn. 25; ebenso Beschluss vom 1. Juli 2014 - 2 B 39.13 - Buchholz 237.8 § 80 RhPLBG Nr. 1 Rn. 6 f.), veranlasst durch eine aus heutiger Sicht möglicherweise fehlinterpretierte Aussage des Gerichtshofs der Europäischen Union in dessen Urteil vom 25. November 2010 ( C-429/09, Fuß - Slg. 2010, I-12167 Rn. 78, 84, 86 f., 90), Gegenteiliges vertreten hat, hält der Senat daran nicht mehr fest; nach den insoweit eindeutigen Aussagen des Gerichtshofs in dessen Urteil vom 19. Juni 2014 ( C-501/12 u. a., Specht - NVwZ 2014, 1294 Rn. 110 ff.) ist dies überholt. Voraussetzung für die Vereinbarkeit des genannten Grundsatzes mit Unionsrecht ist, dass den Anforderungen des Äquivalenz- und des Effektivitätsgrundsatzes Rechnung getragen ist (EuGH, Urteile vom 19. Juni 2014 - C-501/12 u. a., Specht - NVwZ 2014, 1294 Rn. 110 bis 115 und Urteil vom 9. September 2015 - C-20/13, Unland - ZBR 2015, 414 Rn. 72).

Im hier angegriffenen Urteil bezeichnete das Bundesverwaltungsgericht diese Auffassung als ständige Rechtsprechung und bezog sich dabei auf die Urteile vom 17. September 2015 ( 2 C 26.14, juris, Rn. 31) und vom 20. Juli 2017 ( 2 C 31.16, juris, Rn. 49), wobei letzteres wiederum auf die Entscheidung vom 17. September 2015 Bezug nahm, ohne Maßstäbe oder Begründung hinzuzufügen oder abzuändern.

c) Mit der Annahme, europäisches Recht stehe einem Antragserfordernis im unionsrechtlichen Haftungsanspruch nicht entgegen, ist das Bundesverwaltungsgericht im Ergebnis noch vertretbar von einem "acte éclairé" ausgegangen.

aa) Das Bundesverwaltungsgericht setzt sich zwar in der angegriffenen Entscheidung nicht detailliert mit der Entscheidung des EuGH vom 25. November 2010 ( C-429/09) auseinander. Der Gerichtshof hat sich dort dahingehend geäußert, dass das Erfordernis eines vorherigen Antrags gegen den Effektivitätsgrundsatz verstoße. Das Bundesverwaltungsgericht geht auf die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache C-429/09 indes in der von ihm als leitend betrachteten früheren Rechtsprechung mit der Bemerkung ein, es handele sich dabei um "eine aus heutiger Sicht möglicherweise fehlinterpretierte Aussage" (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 26.14, juris, Rn. 30); diese Auffassung wird vom Bundesverwaltungsgericht ersichtlich zur Grundlage auch der angegriffenen Entscheidung gemacht. Es unternimmt es damit, den nach dem Wortlaut nicht von der Hand zu weisenden Gegensatz zwischen der Entscheidung C-429/09 und dem Erfordernis eines vorherigen Antrags aufzulösen. Nach seiner eigenen Diktion und Argumentation steht das angegriffene Urteil damit in der Rechtsprechungslinie sowohl seiner eigenen Leitentscheidung vom 17. September 2015 als auch der des EuGH selbst. Die Entscheidung C-429/09 wird durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgenommen und einer eigenen diskursiven Bewertung zugeführt, indem die Rechtsprechung des EuGH selbst zum Mittelpunkt und Maßstab ihrer Interpretation gewählt wird.

Der vom Bundesverwaltungsgericht damit - in den früheren Leitentscheidungen unmittelbar und hier mittelbar - angenommene Interpretationsspielraum in der Entscheidung C-429/09 mag bei einer deren Wortlaut verhafteten Auslegung nicht nahegelegen haben. Angesichts der aus den weiteren in Bezug genommenen Entscheidungen des EuGH abgeleiteten Bandbreite möglicher Auslegungen zur Vereinbarkeit des Erfordernisses der Geltendmachung mit Unionsrecht ist es jedoch zu weit gegriffen, dem Revisionsgericht vorzuhalten, seine eigene Auslegung in der einfach- wie sekundärrechtlich komplexen Rechtslage finde objektiv keine Stütze mehr in der Rechtsprechung des EuGH. Dem Bundesverwaltungsgericht kann vor dem Hintergrund seiner in den Entscheidungsgründen näher ausgeführten Erwägungen zur Vereinbarkeit seiner Rechtsauffassung mit dem Unionsrecht nicht unterstellt werden, es habe sich hinsichtlich des materiellen Unionsrechts nicht hinreichend kundig gemacht. Es hat in seiner ständigen Rechtsprechung und damit auch in der angegriffenen Entscheidung einschlägige Rechtsprechung des EuGH ausgewertet und seine Entscheidung ersichtlich hieran orientiert. Die Zurückstellung der in der Entscheidung C-429/09 getroffenen Ablehnung eines Geltendmachungserfordernisses mag sich danach als argumentativ wenig überzeugend darstellen, völlig unvertretbar und damit objektiv willkürlich ist sie jedoch nicht.

bb) Auch die Annahme, die Entscheidung des EuGH vom 25. November 2010 sei überholt, ist noch vom Beurteilungsrahmen eines letztinstanzlichen Hauptsachegerichts gedeckt. Es hat noch vertretbar angenommen, dass durch die Rechtsprechung des EuGH die Auslegung des Unionsrechts in einer Weise geklärt ist, die keinen vernünftigen Zweifel offenlässt. Zwar hat der EuGH in keiner der Entscheidungen, die das Bundesverwaltungsgericht angeführt hat, angedeutet, dass er an den Maßstäben der Entscheidung C-429/09 nicht mehr festhalte. Im Gegenteil nahm der EuGH in späteren Urteilen vom 9. September 2015 ( C-160/14, Rn. 50) und vom 28. Juli 2016 ( C-168/15, Rn. 38) hinsichtlich der allgemeinen Maßstäbe zum Effektivitätsgrundsatz auf die Entscheidung C-429/09 Bezug. Doch geben die in Bezug genommenen Entscheidungen des EuGH hinreichend Raum, dass das Bundesverwaltungsgericht in Entfaltung der den Mitgliedstaaten zukommenden Verfahrensautonomie (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Juni 2014 - C-501/12 u.a. -, Rn. 112) die Einhaltung der Grundsätze der Äquivalenz und Effektivität überprüft und einer eigenständigen Bewertung unterzieht. Hierfür spricht maßgeblich, dass im Fall der Entscheidung des EuGH C-429/09 die Umsetzungsfrist der Richtlinie für den einschlägigen Zeitraum verstrichen war, und es - anders als hier - an einer innerstaatlichen Umsetzung des Sekundärrechts fehlte. Es liegt auf der Hand, dass das Bundesverwaltungsgericht sich insoweit eher an den aktuelleren Entscheidungen des EuGH orientierte und nicht an der - aus seiner Sicht - überholten früheren Entscheidung. Insbesondere die Entscheidungen vom 19. Juni 2014 ( C-501/12 u.a.) und vom 9. September 2015 ( C-20/13) lassen diese Wertung des Bundesverwaltungsgerichts als noch vertretbar erscheinen. Sie betrafen mit der Antidiskriminierungsrichtlinie ( 2000/78/EG ) zwar einen anderen Gegenstand. Indes hielt der EuGH dort eine Ausschlussfrist für zulässig. Im Einzelnen antwortete er auf die Vorlagefrage,

"dass das Unionsrecht einer nationalen Vorschrift [...], nach der ein Beamter Ansprüche auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, zeitnah, nämlich vor dem Ende des laufenden Haushaltsjahrs, geltend machen muss, nicht entgegensteht, wenn diese Vorschrift weder gegen den Äquivalenzgrundsatz noch gegen den Effektivitätsgrundsatz verstößt" (a.a.O., Rn. 115 bzw. 72).

Das Bundesverwaltungsgericht lehnt sich in dem angegriffenen Urteil sprachlich an diese Entscheidungen an, indem es das Antragserfordernis als solches "der zeitnahen Geltendmachung" markiert. Es setzt sich mit der Frage der Effektivität und der Möglichkeit der Durchsetzung unionaler Rechte durch den Beamten auseinander. Ob die so gefundene Auslegung des Haftungsanspruchs tatsächlich einen hinreichend effektiven Anreiz für den Dienstherrn gibt, von sich aus die Vorgaben der Arbeitszeitrichtlinie zu beachten, mag zweifelhaft sein. Objektiv willkürlich ist die Annahme indes nicht.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Vorinstanz: BVerwG, vom 19.04.2018 - Vorinstanzaktenzeichen 2 C 40/17
Fundstellen
NVwZ 2019, 1594

BVerfG - Beschluss vom 22.07.2019 (2 BvR 1702/18) - DRsp Nr. 2019/13030

2019